Energía a debate, Noviembre-Diciembre 2010
Se han empleado, en buena parte, como instrumento contracíclico para evitar la recesión que produjo la crisis financiera internacional.
Como cada año, el último trimestre es el tiempo presupuestal de los precios del petróleo en el Congreso, de estimar la magnitud de la contribución petrolera en el financiamiento del gasto gubernamental. Desafortunadamente, no es el momento de reflexionar sobre el uso que hemos dado a la extraordinaria riqueza de hidrocarburos que la naturaleza depositó en las entrañas del subsuelo mexicano, por más que se esté agotando vertiginosamente. Tampoco es el momento en que nuestros legisladores estarán pensando en las terribles consecuencias sobre el medio ambiente que acarrean los procesos de combustión del petróleo que realizamos cotidianamente, aun cuando se estarán realizando negociaciones climáticas globales en suelo mexicano.
Cada año, los senadores y los diputados discuten y establecen en ley cuál es el máximo valor monetario que deberá obtenerse de los yacimientos de hidrocarburos nacionales para el año siguiente. Podría pensarse que es lo normal, que ese ejercicio es el que se realiza en cualquier país petrolero, y así es parcialmente porque en algunos así se hace.
Sin embargo, los países que ejercen un verdadero control sobre su riqueza petrolera no tienen una visión de corto plazo, no van al máximo inmediato: Arabia Saudita y los países que forman la OPEP, o incluso otros como Noruega, han dispuesto un enfoque diferente relacionado con la protección del recurso, convencidos de que en el largo plazo podrán obtener un beneficio mayor.
No es necesario remontarse muy lejos en la historia para corroborar la razón económica que asiste a aquellos países que han sabido administrar su riqueza petrolera, manteniendo una adecuada relación entre producción y reservas(1). Arabia Saudita, el regulador mundial de la oferta, con una producción promedio de 8.3 millones de barriles al día, mantiene reservas cuya duración se ubica en rangos mayores a los 80 años. Incluso Nigeria y Venezuela han sostenido producciones relativamente constantes con reservas crecientes, lo que ha permitido a estos países sortear los periodos de precios bajos y aprovechar lucrativamente los de precios altos.
En cambio, México vivió el pico de su producción petrolera –de mediados de los años noventa hasta el 2004– con precios de 10 dólares (1998) hasta 30 dólares el barril, y vive su declinación con precios de 50 y 80 dólares, y mantiene reservas para menos de diez años.
Es un hecho que las decisiones de la autoridad en materia de producción petrolera se toman en función de las necesidades de financiamiento del gasto público anual. Sin embargo, una mirada a las metas de ingresos petroleros de los últimos años muestra que los objetivos se han superado en exceso, lo que podría sugerir que las necesidades presupuestales se pueden satisfacer con una extracción menor de petróleo (ver Cuadro 1).
Como ejemplo de un comportamiento que ha sido general, aunque no ha tenido la misma magnitud, es posible examinar lo que ha ocurrido en la administración del Presidente Calderón. En cuatro años y medio, la hacienda pública federal ha recibido 4.1 billones de pesos por ingresos de la actividad petrolera, cantidad realmente extraordinaria que, para tener un orden de magnitud, podemos pensar que habría permitido prescindir del resto de las contribuciones y cubrir los presupuestos federales de los dos primeros años del lapso considerado, cuya suma ascendió a 4.2 billones de pesos(2).
Queda de manifiesto la magnitud del torrente de dólares que aún produce la actividad petrolera, con todo y los defectos de la administración estatal, pero ¿en qué se ha utilizado esa enorme riqueza?
El decreto del presupuesto federal ubica, así sea de manera agregada, la naturaleza de los principales gastos, de modo que ahí podría identificarse el uso de una buena parte de los ingresos petroleros. Pero los ingresos excedentes suman casi 374 mil millones de pesos y, por su naturaleza eventual, no puede conocerse de manera precisa su consumo o inversión (ver Cuadro 2).
Los ingresos excedentes están determinados por el margen de inconsistencia entre el modelo de estimación del precio de planeación presupuestal y el precio que efectivamente obtiene Pemex por la venta del crudo mexicano, y aun cuando esa inconsistencia se puede atribuir a la volatilidad del mercado petrolero internacional, también tiene que ver con una metodología(3) de estimación formulada deliberadamente para obtener una base conservadora de ingresos que permita al gobierno negociar a la baja(4) el presupuesto federal con los legisladores. De tal forma que, durante el periodo analizado, los precios de mercado han superado en más del 30% al precio fijado por el Congreso cada año(5).
Es cierto que el mercado petrolero registra alzas y bajas intempestivas que la autoridad tiene la obligación de prever. Con ese propósito, el Congreso creó(6) el Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros (FEIP) como una reserva para compensar las caídas bruscas de los precios y garantizar el equilibrio de las finanzas públicas; por su parte, la autoridad hacendaria también ha tomado medidas precautorias como la adquisición de coberturas para asegurar los precios del petróleo mexicano(7).
Durante los últimos años se han ido agregando otros fondos de estabilización: el de infraestructura de Pemex y el de las entidades federativas, cuyos saldos, al finalizar el 2009, ascendieron a 30 mil y 25.4 mil millones de pesos respectivamente, mientras que el FEIP cerró con un remanente de 25 mil millones de pesos. La suma de estos recursos representaría apenas el 21% de los ingresos excedentes que se produjeron en el periodo. La pregunta es, ¿dónde se invirtieron 258 mil millones de pesos?
Durante 2009 se registra una caída de los precios petroleros y no se alcanza el nivel establecido por el Congreso. El faltante debió ser cubierto por las coberturas contratadas y por 150 mil millones de pesos que se extrajeron del FEIP, de tal modo que pudiera decirse que, parcialmente, los excedentes petroleros han sido utilizados como instrumento contracíclico para evitar la recesión que produjo la crisis financiera internacional que estallara en los Estados Unidos durante el último trimestre de 2008.
Desafortunadamente, no existe información de que los excedentes petroleros se estén utilizando en la construcción de infraestructura física, en la investigación y en la formación de capital humano, o en alguna otra actividad que permitiera aprovechar adecuadamente los recursos de un sector esencial para el país y que, además, se encuentra en declinación. Por el contrario, la incorporación “abstracta” de los excedentes petroleros al presupuesto federal y al de los estados indicaría que esos recursos estarían siendo usados en gasto corriente: salarios, gasto burocrático y subsidios para los programas sociales.
Es muy probable que en los próximos días los legisladores, apoyados en la formula conservadora de la Ley de Presupuesto, establezcan nuevamente un precio para el petróleo mexicano muy inferior al que efectivamente pueda cobrar Pemex. Se formarán nuevos ingresos excedentes que, en su mayor parte, serán absorbidos por el gasto corriente, perpetuando el des-pilfarro y la ineficiencia de la política hacendaria y petrolera del país.
¿Acaso no sería mejor ajustar positivamente la estimación presupuestal del precio del petróleo, disminuir la presión extractiva de los yacimientos y alargar la vida de las reservas de hidrocarburos del país?
• Economista. Ha sido diputado federal y presidente de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados en la LVIII Legislatura y es miembro del Observatorio Ciudadano de la Energía, www.energia.org.mx (sosorir@hotmail.com)
Energía a Debate es una revista bimestral de análisis y opinión
de temas energéticos, editada por: Mundi Comunicaciones, S.A. de C.V.
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