La extinción de Luz y Fuerza
Los problemas del servicio eléctrico en el centro del país son complejos y sería ingenuo pensar que se resolverán sólo con la desaparición de la empresa y su sindicato.
SERGIO BENITO OSORIO*
Es ampliamente compartida la necesidad (incluso por el propio Sindicato Mexicano de Electricistas) de reestructurar a fondo la operación del sistema eléctrico en el área central(1), que, hasta que se emitió el reciente decreto de extinción, fue atendida por Luz y Fuerza del Centro (LFC). Los propios consumidores han exigido, desde hace tiempo, una mejor calidad del suministro eléctrico, que solo puede darse a partir de la modernización y ampliación de la infraestructura. Pero, además, porque es indispensable evitar riesgos de interrupción en el suministro por la debilidad de la generación y la transmisión, que en su ocurrencia afectaría gravemente la vida económica política y social del país.
Sin embargo, el decreto, emitido por el presidente Felipe Calderón el pasado sábado 10 de octubre, complica la pro-blemática y no ofrece una perspectiva de solución, porque es demasiado simple pensar que la solución vendría con la desaparición del sindicato y de su contrato colectivo.
Los argumentos que ha presentado el gobierno se concentran en dos líneas:
(1) El desempeño de la entidad que es insostenible por el mal servicio que brinda a los consumidores y por el creciente costo fiscal que ha tenido durante los últimos años, cifrado en más de 40 mil millones de pesos para 2009, razón por la que dejó de cumplir con sus fines y su funcionamiento no resulta conveniente desde el punto de vista de la economía nacional ni del interés público, y
(2) El fundamento jurídico para dictar la liquidación: la creación de LFC se dio por decreto del Ejecutivo Federal y su liquidación se sujeta igualmente a un decreto del Ejecutivo Federal, de conformidad con lo que establece el Artículo 90 constitucional, 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, y 16 de la Federal de Entidades Paraestatales.
Por su parte, el Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) ha señalado que interpondrá amparos individuales contra el decreto de extinción, por considerarlo inconstitucional y que buscará que el Congreso presente una controversia constitucional que pudiera echar abajo el decreto.
La parte esencial de la discusión está en dilucidar si el organismo descentralizado que debe suministrar el servicio de energía eléctrica en el área central del país (en su caso LFC) forma parte o no de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Es decir, si su existencia es facultad del poder Legislativo o del Ejecutivo.
LA LÓGICA DEL DECRETO PRESIDENCIAL
Aunque el decreto de extinción es muy escueto, puede entenderse que la lógica utilizada por el Ejecutivo Federal para guardar la jerarquía y coherencia entre las leyes implica:
Que la Constitución define cómo se integra la administración pública federal y su Art. 90 señala que la Ley Orgánica de la Administración Pública definirá las bases de creación de las entidades paraestatales. El Art. 45 de la ley antes citada establece que los organismos descentralizados son creados por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Eje-cutivo Federal. Finalmente, el Art. 16 de la Ley de Entidades Paraestatales sentencia que cuando algún organismo descentralizado creado por el Ejecutivo deje de cumplir sus fines y no resulte ya conveniente para la economía nacional o el interés público, el Ejecutivo podrá disponer su liquidación.
Bajo este razonamiento la creación del organismo descentralizado denominado LFC se dio a través de un decreto(2) del Ejecutivo y su disolución se ajusta estrictamente a las atribuciones que asignan las leyes. Es indispensable enfatizar que el procedimiento de aplicación de las normas evocadas es suficiente para dictar la extinción de Luz y Fuerza del Centro, pero no para dejar sin efecto el mandato establecido en el artículo cuarto transitorio de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE), donde el legislador ordena al Ejecutivo Federal la constitución de un organismo descentralizado que preste el servicio en un área geográfica determinada.
Por tanto, si el Ejecutivo no constituye un nuevo orga-nismo estaría, en el hecho, derogando parte de una ley a través de un decreto e invadiendo facultades que corresponden sólo al poder legislativo.
Las motivaciones que tuvo el legislador durante el proceso que llevó a la aprobación de la reforma de 1989, plasmadas en los dictámenes votados en la Cámara de Diputados y en el Senado de la República, conducen a establecer con claridad que sus objetivos fueron: crear una entidad distinta de la Comisión Federal de Electricidad (CFE); proteger los derechos de los trabajadores, particularmente su contrato colectivo de trabajo y la titularidad del SME; y dar celeridad a la liquidación de las empresas concesionarias para fortalecer al nuevo organismo descentralizado que las sustituiría.
El legislador instruye literalmente al Ejecutivo Federal para constituir un organismo descentralizado encargado de la prestación del servicio eléctrico. El artículo cuarto transitorio, dado que es parte integrante de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, indica una excepción a las disposiciones de su Capítulo II: “Del organismo encargado de la prestación del servicio público de energía eléctrica”; de modo que la propia ley establece la existencia de dos organismos descentralizados encargados de la prestación de un servicio público.
Delimita la operación del nuevo organismo a un área geográfica: el Distrito Federal, la mayor parte del Estado de México y parte de los estados de Morelos, Hidalgo y Puebla, que es el área donde operaban las empresas concesionarias li-quidadas en 1974(3).
La iniciativa de reforma al artículo cuarto transitorio de la LSPEE que fue enviada por el presidente Carlos Salinas, el 29 de octubre de 1989, a la Cámara de Diputados proponía:
Artículo cuarto(4): ? el Ejecutivo Federal dispondrá la constitución de un organismo descentralizado con persona-lidad jurídica y patrimonio propios, regido por la Comisión Federal de Electricidad, ?
Sin embargo, la Cámara de Diputados modificó la iniciativa del Ejecutivo en dos de los artículos e introdujo un tercero, bajo las siguientes consideraciones:
DICTAMEN(5) (presentado por la Comisión de Energéticos de la H. Cámara de Diputados(6)): ? en el texto de la iniciativa del Ejecutivo Federal se establecía que el citado organismo descentralizado estaría regido por la Comisión Federal de electricidad...Sobre este punto, la comisión que suscribe consideró que la inclusión de dicho concepto no es conveniente, ya que creaba dudas sobre la autonomía que debe tener el organismo descentralizado cuya constitución se establece en la iniciativa,? En tal virtud se acordó modificar el texto de la iniciativa del artículo cuarto transitorio de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, para suprimir la expresión “regido por la Comisión Federal de Electricidad?.”
? esta comisión consideró conveniente modificar el artículo segundo transitorio .., para quedar como sigue: “se aplicará en sus términos el convenio del 14 de marzo de 1989, celebrado entre la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S. A., y sus asociadas y el Sindicato Mexicano Electricistas, respetándose los derechos de los trabajadores, conforme a la ley, al contrato colectivo y a los demás pactos laborales, de los cuales es titular la citada agrupación obrera”.
? se adicionó al proyecto de decreto el artículo tercero transitorio: “el Ejecutivo Federal dispondrá lo necesario para dar celeridad a los procedimientos de liquidación de las citadas empresas? “.
El Dictamen(7) del Senado(8) fue más específico: “? se aprecia que el espíritu de la reforma al Artículo 4o. transitorio de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica es precisamente el garantizar la autonomía del nuevo organismo público descentralizado y mantener con esa característica la fuente de trabajo de cuyo contrato colectivo es titular del Sindicato Mexicano de Electricistas.
“? si en (LSPEE) se establece que “la prestación del servicio público de energía eléctrica que corresponde a la Nación, estará a cargo de la Comisión Federal de Electricidad” ?dicha prestación estará también a cargo -en las zonas que le corresponda- del organismo público descentralizado que se creará a partir de la liquidación de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S.A. y sus asociados(9).
Con los elementos anteriores es posible concluir (1) que el Ejecutivo creó el organismo y lo denominó Luz y Fuerza del Centro, reconociendo(10) que ese acto estaba dispuesto por la LSPEE y (2) que el Ejecutivo tiene la facultad de liquidar al organismo que creó si ya no cumple con su función original pero, en tanto se mantenga vigente el artículo cuarto transitorio de la LSPEE, se mantiene la obligación de instituir un organismo distinto de la CFE para operar el servicio en el área central.
Por otra parte, es evidente que al ordenar la extinción de LFC se debe tener lista toda una propuesta de restructuración, todo un proyecto de planeación e inversión, suficientemente concertado con el Congreso que es el que podrá autorizar los recursos presupuestales necesarios para llevar adelante una empresa que requerirá varios años para mostrar sus bondades, sobre todo, para solucionar temas tan complejos como los indicadores de desempeño que fueron presentados en el decreto.
TRANSFERENCIAS FISCALES CRECIENTES
El organismo ha recibido transferencias fiscales crecientes. Efectivamente, las transferencias fiscales (en términos nominales) se han multiplicado. En 2008 no sólo suman 42 mil millones de pesos, aumentan en más de un tercio respecto al año precedente y seguramente su proyección para la próxima década resultaría difícil de manejar para la hacienda pública federal.
Fuente: Informes Trimestral sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, SHCP. Para CFE, Estados Financieros, para los años considerados.
*Las transferencias a Comisión Federal de Electricidad son parte de una contabilidad virtual dado que, de acuerdo a la LSPEE, la entidad no remite el pago del Aprovechamiento, y sólo se le transfiere el excedente para el pago del subsidio que se aplica a las tarifas.
Pero ¿cuál es la razón de su crecimiento? En el Informe de la Cuenta Pública sobre el ejercicio 2007, la SHCP sostiene que los subsidios (transferencias) fueron aplicados por LFC al “sector social? con el propósito de no repercutir en los precios que paga la población por el suministro de energía eléctrica” (11). Por lo tanto se han utilizado para subsidiar las tarifas eléctricas, tal y como es atribuido con claridad en la contabilidad(12) de CFE. Se han utilizado para el pago de la energía que LFC adquiere de CFE y su crecimiento está determinado por el incremento de tarifas, en última instancia, por el aumento de los costos en combustibles que, como se sabe, los precios del petróleo y gas se han multiplicado por más de tres durante la presente década.
La relación entre el precio medio de la energía y el costo medio por kWh se ha deteriorado. En 1999, el precio pagó el 54.8% del costo, en 2004 pagó el 51.9% y en 2007 el 53.1%. De modo que las tarifas “son insuficientes para cubrir los costos de operación de la entidad”(13).
El comportamiento de las transferencias contabilizadas por CFE muestra también un incremento considerable. Sin embargo, dado que LFC compra la energía en bloque no es fácil coincidir con el juicio de la SHCP de que se beneficia “al sector social”, dado que las ventas de LFC se concentran en un 59% en el sector industrial, mientras el consumo doméstico absorbe sólo el 21% de la energía distribuida.
Por lo tanto, es cierto que las transferencias a LFC han crecido extraordinariamente, como también ha ocurrido en CFE, y se debe en gran medida al incremento de los costos de generación y de las tarifas que paga a CFE. LFC, como se verá más adelante, tiene un alto grado de ineficiencia en sus procesos y pierde una elevada cantidad de energía, pero las transferencias no muestran la ineficiencia de LFC. Insistir en ello llevaría a interpretar que si las transferencias se disparan a partir de 2005 (su monto aumenta 53 % nominalmente), entonces las administraciones panistas y, sobre todo la presente, tendrían una alta responsabilidad.
En los próximos años es probable que veamos que la desaparición de LFC no reducirá el crecimiento de las transfe-rencias canalizadas al suministro eléctrico, porque si bien es necesario aumentar la productividad de los suministradores, el hecho es que no se podrán reducir sensiblemente o eliminar los subsidios en las tarifas.
LAS PÉRDIDAS DE ENERGÍA
LFC pierde el 32.7 de la energía total que obtiene. En el año 2000 adquirió 37,987 GWh, generó 1,430 para concentrar una oferta de 39,417 y abasteció una demanda total de 30.530 GWh, por lo que perdió el 22.5% de energía. En 2007 reunió una oferta de 48,810 GWh y suministró 32,826, por lo que registró una pérdida del 32.7%.
Este es uno de los indicadores más duros de las dificultades de LFC. En ocho años su oferta de energía aumentó en 24 % pero la magnitud de pérdidas creció casi 80%. La explicación es aportada en 33 % por las líneas de media tensión, el 22 % por las de baja tensión y el 13 % por líneas y subestaciones, de acuerdo a la información auditada por la ASF(14). Estos elementos concentran la mayor parte de las pérdidas técnicas y se relacionan con ineficiencia de la infraestructura física de transmisión y distribución por obsolescencia o insuficiencia, dado que el aumento de la energía procesada dispara las pérdidas, y en estas actividades la participación humana es muy reducida.
Este problema es añejo y es muy difícil que se pueda atribuir seriamente a la oposición de los trabajadores para solucionarlo. Más bien, tiene que ver con planeación e inversión que no se ha realizado. Cabe recordar que el Consejo de LFC está presidido por el titular de la Secretaría de Energía y participan, entre otros, el Secretario de Hacienda y el Director General de CFE, autoridades con el suficiente poder y conocimiento para buscar las soluciones necesarias y obligar al organismo a llevarlas a cabo, por lo que resulta extraño que después de tantos años (porque esta debilidad viene desde antes de la nacionalización) de tener a la vista el deterioro de este indicador no se haya hecho nada para solucionarlo en realidad. A no ser por la recomendación que hace la ASF para que se liquide a LFC(15).
Las pérdidas de energía también son el reflejo del retraso en la incorporación de capacidad de generación en el área central, pues se trae energía desde localizaciones remotas que por su magnitud sobrecargan el sistema aumentando el riesgo de colapso. Es conveniente recordar que ya han ocurrido accidentes con apagones severos en 1981 y 1993. El área central abarca un territorio de apenas el 1% del país, pero realiza el 25% del consumo nacional, lo que implica una densidad muy elevada y una complejidad que no tiene ninguna otra región del país, y muy pocas en el mundo.
Las pérdidas representan el 35% del valor de las ventas e impactan definitivamente el balance de la entidad. Dentro de ese valor se contabilizan también las pérdidas no técnicas y los consumos no medidos. Del total el 32% está dado por errores de lectura de medición y fraudes, el 27% por las “cuentas especiales” que son oficinas gubernamentales e incluso usuarios que por alguna circunstancia se les ha “condonado” el pago, el 21% por incapacidad de los sistemas administrativos del organismo (sistemas de computo, telecomunicaciones, etc.) y 19% por asentamientos irregulares (colgados), áreas comunes de unidades habitacionales, comerciantes ambulantes y alumbrado público no medido. En términos de valor, las pérdidas no técnicas suman el 58% del total y reflejan la conflictiva social en la que opera LFC. Aquí no puede dejar de señalarse que el descuido de las autoridades en la obsolescencia técnica del organismo se ha acompañado con la corrupción de un sector de trabajadores que fomentan los ilícitos en el consumo doméstico, pero también comercial e industrial.
COMENTARIO FINAL
Los problemas antes referidos no tienen soluciones inmediatas. Demandarán un conocimiento específico que sólo se adquiere de la experiencia directa y se requiere de una disposición de inversiones y gasto que no están disponibles. La liquidación de los trabajadores de LFC está orientada a desaparecer al sindicato. Sin embargo, es posible que eso tampoco se logre porque subsistirá la materia de trabajo y habrá un patrón sustituto, en fin? ¿no habría sido más conveniente presentar el programa de restructuración y, en su caso, exhibir la cerrazón del sindicato a la modernización? Pareciera que se le tuvo miedo a tratar con el sindicato y, sin embargo, se ha desatado un conflicto que durará meses y desgastará los consensos que se requieren para encontrar soluciones a problemas de mayor envergadura.
PIES DE NOTA:
(1) La zona de influencia de LFC abarca el Distrito Federal, 82 municipios del Estado de México, 45 de Hidalgo, 3 de Puebla y 2 municipios de Morelos.
(2) Decreto del 9 de febrero de 1994
(3) Acuerdo presidencial, dic de 1974
(4) Crónica Parlamentaria, Cámara de Diputados.
(5) Poder Legislativo Federal, Diario de los debates, Año II. No. 15. México, D. F., 7 y 13 de diciembre de 1989.
(6) Es curioso que entre los miembros de la Comisión de Energéticos, presidida por Gonzalo Martínez Corbalá, figuraban entre otros: Vicente Fox Quezada (PAN), Modesto Cárdenas García (PPS), José Luis Alfonso Sampayo (PRI y dirigente del SME), Jesús Ortega Martínez y Carlos Navarrete Ruíz (PRD).
(7) Senado de la República, Legislatura: LIV. Año: II, Período: Primer Periodo Ordinario. Diario: 18, Fecha: Diciembre 20 de 1989.
(8) En la Comisión de Energéticos del Senado sobresale, como integrante, Leonardo Rodríguez Alcaine, Secretario General del SUTERM.
(9) Se aprobó el decreto en los términos de la Cámara de Origen y el Ejecutivo lo publicó siete días más tarde.
(10) En el considerando cuarto del decreto de creación de LFC.
(11) Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2007, p. 132. (aunque la Auditoria Superior de la Federación recomienda a la SHCP determinar con claridad el destino de las transferencias. Ver Informe 2007, pp. 133).
(12) Estados Financieros de CFE.
(13) ASF, Informe 2007, p.102
(14) Ibid, p. 80
(15) Op Cit, p. 107
*Economista. Ha sido diputado federal y presidente de la Comisión de Energéticos en la Cámara de Diputados en la LVIII Legislatura y es miembro del Observatorio Ciudadano de la Energía, www.energia.org.mx (sosorir@hotmail.com )
