Refinación y manejo de combustibles: comentarios al nuevo Reglamento petrolero
En el nuevo Reglamento de la Ley Reglamentaria del Art. 27, se han eliminado restricciones aplicables a la participación del capital privado.
JOSÉ ANTONIO BELTRÁN MATA*
Siendo conscientes de las debilidades de nuestro estado de derecho frente a los poderes fácticos, la carencia de una adecuada capacidad regulatoria y las experiencias negativas con las privatizaciones anteriores, se ha dispuesto clarificar y normar las relaciones entre los formuladores de la estrategia del sector energético, los reguladores y los operadores del sistema de la energía en su conjunto.
Por tal motivo con fecha 22 de septiembre del año en curso, la Secretaría de Energía publicó en el Diario Oficial de la Fede-ración el Reglamento la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo (el ?Reglamento?) por medio del cual se abrogan (i) el Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de agosto de 1959, (ii) el Reglamento de Trabajos Petroleros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de febrero de 1974, y (iii) todas aquellas disposiciones que se opongan a lo establecido en dicho Reglamento.
El Reglamento entrará en vigor a partir del día 23 de septiembre del presente año y tiene por objeto reglamentar la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo (la ?Ley?).
La Ley es el ordenamiento que define el conjunto de actividades que le corresponden a Petróleos Mexicanos y a sus Organismos Subsidiarios de manera exclusiva respecto de los hidrocarburos propiedad de la Nación (la ?Industria Petrolera Estatal?).
El Reglamento en su artículo 2º incluye el término definido de ?Permisionarios? como aquellas personas físicas o morales titulares de un permiso para la realización de las actividades de transporte, almacenamiento o distribución, conforme a lo dispuesto en las disposiciones jurídicas aplicables. Esto es, prevé el otorgamiento de permisos para las actividades antes señaladas no limitándolo solamente respecto al gas natural, regulado en forma específica por el Reglamento de Gas Natural, sino quedando abierto para cualesquiera otros hidrocarburos o sus derivados.
Por otra parte, el Reglamento prevé expresamente en su Artículo 4º que Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios podrán construir y operar sistemas, infraestructura, plantas, instalaciones, gasoductos, oleoductos y toda clase de obras conexas o similares para la mejor realización de sus actividades relacionadas con la Industria Petrolera Estatal y las demás previstas en la Ley y en la Ley de Petróleos Mexicanos. Es importante señalar que este enunciado no reserva en forma exclusiva para Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios las actividades mencionadas en su artículo 4º, pudiendo por lo tanto dichas entidades contratarlas con empresas privadas.
Para efectos de acotar lo anterior, el Artículo 4º del Reglamento prevé que Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios deberán observar en dichas actividades lo señalado en las asignaciones, permisos y autorizaciones que la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía expidan en el ámbito de su competencia. De esta forma, se pretende regular las actividades y proyectos que Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios pretendan llevar a cabo ya sea en forma directa o a través de terceros.
Otro elemento relevante incluido en el Reglamento, es el denominado ?Sistema Nacional de Información de Hidrocarburos? (el ?Sistema?), el cual tendrá por objeto sistematizar y mantener actualizada la información relevante en la materia en los registros administrativos de naturaleza declarativa siguientes:
I. El registro petrolero que estará a cargo de la Comisión Nacional de Hidrocarburos en el que se inscribirá la información y documentos a que hace referencia su ley de crea-ción;
II. El catastro petrolero que estará a cargo de la Secretaría de Energía en el que se acopiará la información relacionada con asignaciones, permisos, autorizaciones, verificaciones e in specciones, declaratorias de utilidad pública para ocupación y expropiación de terrenos, decretos de estable-cimiento de Zonas de Reserva Petrolera y dictámenes técnicos para la incorporación y desincorporación de áreas a éstas, así como la demás información que se establezca en el acuerdo respectivo;
III. El registro de Reservas de Hidrocarburos que estará a cargo de la Secretaría de Energía en el cual se integrará una base de datos que comprenda la información, documentación y estadística que se obtenga de reportes de estimación de reservas remanentes probadas, probables y posibles por campo, tipo de fluido y volúmenes originales asociados a las mismas, inclu-yendo sus estudios de evaluación o cuantificación y certificación, a partir de la información proporcionada por la Comisión Nacional de Hidrocarburos, y
IV. El registro de información geo-lógica que estará a cargo de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y contendrá los estudios de cuencas que hayan sido exploradas o explotadas, así como sus sistemas petroleros, la información geológica de pozos exploratorios y la actualización de los recursos prospectivos.
La Secretaría de Energía establecerá los mecanismos y criterios para que el público en general tenga acceso a la información y documentación, de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Otra facultad relevante que el Reglamento otorga a la Secretaría de Energía consiste en proponer al Ejecutivo Federal que se establezcan o supriman Zonas de Reserva Petrolera, en las cuales se restrinjan las actividades de exploración y se prohíban las actividades de explotación de hidrocarburos. De esta forma, Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsi-diarios, así como sus contratistas deberán acatar y observar las restricciones así impuestas en materia de exploración y producción petrolera.
En consonancia con lo anterior, el Reglamento detalla los procesos y requisitos que Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios deberán cumplir para obtener, modificar y mantener los títulos de asignación petrolera que le permitan llevar a cabo actividades de exploración y producción petrolera.
El Capítulo VII del Reglamento aporta un nuevo meca-nismo de regulación para promover un mercado competitivo en las actividades de transporte, almacenamiento y distribución. Dicha regulación, a ser emitida por la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía, le será aplicable únicamente a Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios en tanto no existan condiciones de competencia efectiva, a juicio de la Comisión Federal de Competencia.
Para tales efectos, se incluye la definición del término ?venta de primera mano? como la primera enajenación de hidrocarburos, distintos de los petroquímicos no básicos, que Petróleos Mexicanos o sus Organismos Subsidiarios realicen a un tercero distinto de las personas morales controladas por éstos. Agregando que en dichas ventas de primera mano, destinadas al mercado nacional, así como en la prestación de servicios de transporte, almacenamiento y distribución, Petróleos Mexicanos o sus Organismos Subsidiarios se abstendrán de incurrir en prácticas indebidas que limiten, dañen, impidan o dificulten el proceso de enajenación y adquisición de los productos referidos en el artículo anterior, tales como:
I. La venta de bienes y prestación de servicios condicionada a comprar, adquirir, vender o proporcionar otro bien o servicio adicional, normalmente distinto o distinguible;
II. La venta de bienes y prestación de servicios sujeta a la condición de no usar, adquirir, vender, comercializar o proporcionar los bienes o servicios producidos, procesados, distribuidos o comercializados por un tercero;
III. La acción unilateral consistente en rehusarse a vender o proporcionar a personas determinadas bienes o servicios disponibles y normalmente ofrecidos a terceros;
IV. El otorgamiento de descuentos o incentivos a los compradores con el requisito de no usar, adquirir, vender, comercializar o proporcionar los bienes o servicios producidos, procesados, distribuidos o comercializados por un tercero;
V. Sujetar una transacción al requisito de no vender, comercializar o proporcionar a un tercero los bienes o servicios que le hubieren sido vendidos o prestados;
VI. El establecimiento de distintos precios o condiciones de venta de bienes y servicios para diferentes vendedores si-tuados en igualdad de condiciones, y
VII. Cualquiera de naturaleza análoga a las anteriores.
En base a lo anterior, Petróleos Mexicanos o sus Organismos Subsidiarios podrán negar la venta de primera mano o la prestación de los servicios referidos anteriormente, en forma total o parcial, solamente cuando exista impedimento técnico o comercial, de conformidad con las disposiciones administrativas que, en el ámbito de sus respectivas competencias, expidan la Secretaría de Energía o la Comisión Reguladora de Energía. Quedando asimismo Petróleos Mexicanos o sus Organismos Subsidiarios obligados a garantizar el acceso público a cada uno de los contratos de venta de primera mano y de prestación de servicios suscritos con terceros, mediante su publicación en su página de Internet, en los términos de lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Finalmente, el cambio más relevante que en nuestra opinión se incluye en el Reglamento para efectos de inversión privada, consiste en la eliminación de las prohibiciones que existían en el Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de agosto de 1959 y que estaban contenidas en sus artículos 24, 31 y 33. Dichos artículos reservaban en forma exclusiva para Petróleos Mexicanos las actividades de refinación petrolera, así como el transporte de petróleo crudo, de productos y subproductos de refinación por medio de ductos que tenían que ser de propiedad exclusiva de Petróleos Mexicanos y el almacenamiento en campos petroleros y refinerías. Conforme al nuevo Reglamento, esas restricciones han sido totalmente eliminadas.
Así las cosas, una vez que la Secretaría de Energía ha dado debido cumplimiento al compromiso que se deriva de la Reforma Energética, al publicar los Reglamentos de la Ley de Petróleos Mexicanos, así como de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, debe esperarse un proceso gradual en donde el sector privado analice la conveniencia de colaborar con Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios en las actividades de refinación petrolera, transporte de petróleo crudo, de productos y subproductos de refinación y el almacenamiento en campos petroleros y refinerías.
¡Bases existen, tiempo no tenemos!
* Ha sido asesor de la Presidencia de la República en materia de política internacional. Es fundador y presidente vitalicio de la Asociación Nacional de Distribuidores de Combustibles y Lubricantes (Andicolub). Es autor de los libros ?El empresario mexicano en la política?, ?Petróleo, un punto de vista personal? y ?La estructura comercial en Petróleos Mexicanos?. (bemagar2001@yahoo.com.mx )
