Reforma a Pemex, ¿para qué?

La iniciativa de Calderón implica un paso más en el desmantelamiento del sector energético.

Sergio Benito Osorio*

Las iniciativas presentadas1 por el presidente Calderón para reformar la industria petrolera nacional implican, esencialmente, desmantelar el régimen de monopolio estatal para la explotación petrolera construido a partir de la expropiación petrolera de 1938. Son, más allá de su forma jurídica, una reforma mayor que, de concretarse, afectaría al conjunto de la vida económica y social del país.

La industrialización y modernización económica de México se ha amalgamado alrededor de una sólida presencia estatal en sectores estratégicos como es el de la energía. El suministro de electricidad y combustibles como las gasolinas, gas natural y gas licuado del petróleo, y una gran cantidad de insumos industriales derivados de los hidrocarburos, han contribuido a la competitividad de las empresas y al confort de las familias mexicanas por más de medio siglo. Durante ese largo periodo las empresas públicas han mantenido plena seguridad en el abasto2, a precios competitivos e incluso un sistema de subsidios que ha llegado (a su pesar) hasta al dispendio. Pemex, particularmente, ha sido más que eficiente en entregar una millonaria renta en forma de derechos e impuestos que ha permitido al gobierno federal, a estados y municipios cubrir su gasto corriente, la construcción de infraestructura y el sostenimiento de servicios básicos como la educación o la seguridad pública.

Es evidente que la operación de la industria petrolera enfrenta diversos problemas internos y en su articulación normativa con el resto del aparato gubernamental, que genera ineficiencias al conjunto del sistema económico, a empresas y a consumidores individuales, que es urgente solucionar. Pero el diagnostico que presentó el gobierno federal el pasado 30 de marzo no arroja, explícitamente, un resultado que lleve al desmantelamiento de la estructura que integra Petróleos Mexicanos; el propio presidente Calderón ha llamado a fortalecer a Pemex. De lo contrario debió haber enviado una iniciativa de reforma constitucional.

Particularmente la iniciativa para reformar la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo3 implica una alteración flagrante del mandato constitucional. Pues en los artículos segundo y cuarto clasifica las actividades que constituyen la industria petrolera, diferenciando entre aquellas que denomina estratégicas de las que pudieran ser “permisionadas” a particulares. Mientras que el texto constitucional de los artículos 27, 28 y 25 establecen, con toda claridad y de manera general, que la Nación llevará a cabo la explotación de los hidrocarburos y que el sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, el petróleo, los demás carburos de hidrogeno y la petroquímica básica.

Aún más, la iniciativa incorpora también como un servicio la explotación del gas natural que hagan los concesionarios de minas de carbón, dando plena legitimidad a una legislación inconstitucional que las familias mineras sacaron de contrabando, al calor de la tragedia de Pasta de Conchos, haciendo símiles al gas natural con el grisú.

Pero más allá de la coherencia jurídica, es decir, de la relación que debe guardar la legislación secundaria con el mandato constitucional, que de suyo es fundamental, hay también otro aspecto no menos relevante: la eficiencia económica, los beneficios o perjuicios que las reformas pueden tener para el ciudadano, las empresas y para el propio Estado.

Suprimir la exclusividad estatal en la explotación petrolera, desmontar el funcionamiento de Pemex como monopolio verticalmente integrado, para sustituirlo por empresas privadas, que determinarán los precios de insumos e incluso de productos finales a través del funcionamiento de un mercado; dando paso a procesos prácticamente irreversibles como es la propiedad privada de refinerías, ductos, plantas petroquímicas para el proceso de básicos no puede adoptarse, con seriedad, sólo a partir de analogías teóricas.

De todos es conocida la extraordinaria importancia económica y política que tienen los hidrocarburos en México, por lo que cualquier iniciativa de cambio radical requiere de un análisis detallado y amplio. No es conveniente, para la propia sociedad, que la transformación de una de sus instituciones más importantes se lleve a cabo sin el conocimiento y la participación más amplia y ordenada posible. La iniciativa del presidente Calderón debe acreditar plenamente sus ventajas en eficiencia económica, es decir, abasto suficiente, mejor calidad y menores precios para los productos que consumen empresas y familias, así como el beneficio en productividad que obtendrá el conjunto de la economía, y para el mejor desarrollo industrial, y tecnológico del país. Pero, además, debe garantizar el aporte equivalente en renta petrolera para el Estado.

Sea el caso de los petrolíferos. Los precios de las gasolinas hoy son inferiores en México que en los Estados Unidos (y más de dos veces inferiores frente a los que se registran en Europa). Es cierto que en el pasado reciente el comportamiento ha sido inverso. Particularmente durante toda la fase de precios bajos del petróleo, el impuesto especial (IEPS) hizo pagar al consumidor cantidades extraordinarias para que el gobierno pudiera mantener a flote sus finanzas. Sin embargo todo indica que estamos frente a una fase larga de precios altos. ¿Qué ocurrirá con el modelo propuesto de refinerías privadas?

Los informes de empresas estadounidenses, relativos a su operación en 2007, muestran ganancias extraordinarias para empresas integradas y para aquellas que ofrecen servicios, pero márgenes muy reducidos para refinerías independientes.

El diagnóstico de Pemex, hecho público por el gobierno federal, señala que hay un enorme rezago en las refinerías mexicanas respecto de las mejores referencias internacionales4. El margen de refinación5 (dólares por barril de crudo procesado) puede ser más del doble, según las características tecnológicas y la eficiencia en la operación, de donde se deriva una gran oportunidad para hacer más accesibles los precios de los petrolíferos mexicanos y las utilidades de los establecimientos refinadores.

Esta conclusión tendría que ser directa si se tratara de una empresa pública. Ocurriría en forma simultánea a la conclusión de los procesos de modernización (reconfiguración) tecnológica y eliminación de las ineficiencias derivadas de la forma en que intervienen los recursos humanos; al menos que se concluya que la ineficiencia en la operación es una característica inmanente de las empresas públicas.

En todo caso, también en la operación privada existe una gran interrogante. Históricamente, la lucha por lograr los mayores retornos de utilidades ha producido tal cantidad de “distorsiones”, que la afectación a los consumidores ha quedado plenamente documentada. Se encuentra en los archivos de las cortes estadounidenses con casos tan conocidos como el “trust” refinador de Rockefeller (Standard Oil), o de manera más contemporánea en el expediente de Enron.

Efectivamente, en ambos casos (monopolios públicos o empresas privadas) hay una gran relatividad derivada, digamos, de la acción humana, que se ha intentado superar a través de la presencia y supervisión de autoridades reguladoras. En el caso de las actividades petroleras que constituyen un mercado claramente oligopólico en todo el mundo, los sistemas de regulación han estado sujetos permanentemente a tensión por los operadores y, en última instancia, ha sido la fortaleza y la experiencia del Estado lo que determina la propia eficiencia del regulador ? no es lo mismo la capacidad de ejercer sanción que tienen las autoridades norteamericanas para castigar a Shell por manipular información, que aquella de países como Nigeria o Bolivia para supervisar y castigar a empresas trasnacionales que operan en su territorio.

De tal modo que la estrategia del gobierno federal de que “todo” se debe hacer al mismo tiempo, es decir: desmontar el monopolio y construir un sistema de regulación, como si fuera un cultivo in vitro, cuyos resultados se pudieran observar de manera inmediata, pudiera constituirse en una gravísima irresponsabilidad con perjuicios para los consumidores (precios altos y aumento de las importaciones), deterioro de la captación fiscal y pérdida de control estatal, sobre el conjunto de la explotación de los hidrocarburos.

Hay ejemplos: en 1992 se modificó la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica con el objetivo de incorporar figuras privadas de autoabastecimiento que, entre otros objetivos sociales, permitieran la electrificación de las comunidades rurales apartadas. Hoy, ciertamente existe un pujante núcleo de generadores privados que aportan más de una cuarta parte de la generación nacional, aún cuando las comunidades alejadas siguen desconectadas o las propias empresas públicas las han conectado con tecnología solar. En 1996, se modificó la Ley Reglamentaria del Art. 27 Constitucional en el ramo del petróleo para abrir la petroquímica a la inversión privada, creando una división artificial entre petroquímica básica y secundaria; a más de diez años de distancia no ha habido inversión privada y las importaciones se han multiplicado (lo que pudiera interpretarse como la venta de ese mercado interno). En 1998-99 se propuso una reforma eléctrica para desaparecer al monopolio público y crear un mercado, con la amenaza de que no hacerlo implicaría escasez e incremento de tarifas; a casi diez años, hay un sobre-equipamiento del parque de generación, con la incorporación de una gran generación privada, eso sí, con tarifas más altas. En 2001-2 se propuso incorporar a empresas particulares en la explotación gasífera de la Cuenca de Burgos, a través de contratos de servicios múltiples. El modelo, más allá de su legalidad, arrancó tarde por lo poco atractivo para empresas grandes y a costos mucho más elevados que la operación normal de Pemex. Bajo estos antecedentes, ¿quién garantizaría que las iniciativas del presidente Calderón resultarían en una mayor eficiencia económica nacional, en el fortalecimiento de la seguridad energética y de Pemex?

La generalización de la estrategia para la petroquímica ?contratos de largo plazo con garantía en el suministro de insumos y con formulas de precios negociados? si bien pudiera ser un instrumento de una política industrial activa donde las empresas se comprometieran con magnitudes de inversión, incorporación de componentes nacionales y empleo (y que hasta donde se sabe no ha sido negociada así), implica un subsidio de grandes proporciones, si se le compara con los precios de oportunidad que Pemex obtendría de vender su producto en el extranjero. Si el estímulo para la inversión privada en refinación va a ser el mismo que en petroquímica, resultaría en una profunda deslealtad a la operación que ha venido haciendo Pemex Refinación, pues siendo el comprador más grande que tiene Pemex Exploración y Producción nunca se le ha otorgado una condición favorable respecto a otros clientes menores y localizados en el extranjero.

De modo que desmontar el monopolio público no debiera sintetizarse, al final, en la disyuntiva: precios altos para el consumidor nacional o subsidios crecientes para el operador privado.

Pies de página:

1 Enviadas al Senado de la República el 8 de abril de 2008.

2 En 2003, sólo se importó el 6 % de la demanda de gasolinas, mientras que ahora se importa el 40 %.

3 ARTÍCULO 2o.- De conformidad con lo dispuesto en los párrafos cuarto del artículo 25 y en el sexto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los hidrocarburos, que constituyen las áreas estratégicas de la industria petrolera en los términos del artículo siguiente.

ARTÍCULO 4o.- Petróleos Mexicanos, sus organismos subsidiarios y los sectores social y privado, previo permiso, podrán realizar las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de gas, de los productos que se obtengan de la refinación de petróleo y de petroquímicos básicos.

Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán contratar con terceros los servicios de refinación de petróleo. Las personas que pretendan realizar las actividades o prestar los servicios a que se refieren los dos párrafos anteriores, podrán construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos?

El gas asociado a los yacimientos de carbón mineral, se sujetará a las disposiciones aplicables de transporte, almacenamiento y distribución de gas.

4 “Diagnóstico: Situación de Pemex”, SENER, Pemex, p. 85.

*Economista. Ha sido diputado federal y presidente de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados en la LVIII Legislatura, y es miembro del Observatorio Ciudadano de la Energía, www.energía.org.mx, (sosorir@hotmail.com ).