Energía y cambio climático: en Europa, ¿un modelo mundial?

La discusión en la Unión Europea sirve como referente en el tema

Nota de lectura: David Buchan, Energy and Climate Change: Europe at the Crossroads.
Oxford University Press for the Oxford Institute for Energy Studies, 218 p.

Angel de la Vega Navarro*

Tradicionalmente se pone a la Unión Europea (UE) como un ejemplo de un proceso de integración exitoso, tanto en el plano político como económico. Se hace notar, igualmente, que ese proceso se inició en el sector energético y que desde 1988 existe el propósito de construir un mercado único de la energía, considerado el componente principal de la integración energética, entendida ésta, sobre todo, como liberalización y apertura de mercados. Sin embargo, a pesar del las directivas europeas (electricidad, 1996; gas natural, 1998), poco se ha avanzado en la construcción de ese mercado único, sobre todo en el caso del gas natural. Salvo en alguna medida en Gran Bretaña, los mercados nacionales continúan separados, administrados y dominados por empresas nacionales integradas. Además, en las condiciones actuales, no hay consenso para dejarles a los mercados la responsabilidad total de la seguridad del abastecimiento energético. La “Política Energética para Europa” (2007) tiene un límite claramente establecido: “debe respetar plenamente la soberanía de los Estados miembros sobre las fuentes primarias de energía y la elección de la combinación energética (energy mix)”.

Preocupaciones recientes, sin embargo, han hecho que avancen políticas energéticas comunes: tal es el caso de las relacionadas con el cambio climático. Cierto es que las características de la UE empatan institucionalmente con los desafíos del cambio climático, pero también a los europeos no les ha parecido una tarea imposible mitigar el calentamiento global usando menos energía. A ello ayudan las distancias, el desarrollo de la infraestructura de transportes públicos, la estructura industrial y las características de su intensidad energética y el lugar que han tomado progresivamente los servicios. Por esas razones esta nota se enfocará sobre todo a los temas ambientales del libro recientemente aparecido de David Buchan⁽¹⁾, lo cual no disminuye la importancia de otros aspectos que cubre ampliamente, en particular los que tienen que ver con la crisis actual y con las amenazas potenciales a la seguridad energética de Europa. En este sentido son de particular interés los análisis del autor sobre lo que puede y no puede hacer la UE para proporcionar seguridad energética a sus miembros y de cómo este tema se ha complicado aún más a causa del cambio climático.

Hacia la conferencia de Copenhague

Otras razones existen para enfocarse en el cambio climático, en el caso de la UE: es el tema central de un cambio de enfoque en sus políticas energéticas. Hasta hace muy poco parecía que, al estudiar esas políticas, el aspecto importante eran sus logros en el plano de la integración energética, entendida como liberalización de los mercados, un componente central de la construcción de un mercado único. Ahora, sobre todo desde 2007-8, la UE ha ampliado y transformado su agenda energética y se propone mostrarlo al mundo. En Copenhague, este diciembre 2009, buscará un elevado perfil en el plano de la política internacional a través de su liderazgo en el tema del cambio climático. Intentará, en particular, mostrarle el camino a Estados Unidos, aunque ahora deberá tener presente la nueva situación creada desde el inicio de la administración del Presidente Obama, respecto a la era del segundo Bush. No se dejará de señalar, además, que la UE y sus miembros dirigen una menor proporción que Estados Unidos, e incluso China, de sus paquetes de estímulos a programas de energías limpias⁽²⁾.

El desafío del cambio climático no solamente ha transformado la política energética de la UE, sino que ha creado también, políticamente una nueva dinámica integracionista. Mostrar esto, además de repensar la integración energética concebida sólo como un proceso de liberalización de mercados, es uno de los aspectos importantes del libro de David Buchan, sin que ello lo lleve a desdeñar otros temas de la política energética europea. De hecho otro de los intereses principales de este libro es que analiza opciones entre diversos objetivos: avanzar hacia una estructura de mercado más competitiva, hacia una mejor seguridad del aprovisionamiento, hacia una economía baja en carbono. Esos objetivos no son igualmente alcanzables por todos los Estados y deben efectuar “policy trade-offs”, los cuales son más fáciles para los miembros en el seno de la UE que para cada uno de ellos de manera aislada. En algunos casos, algunos países deben optar entre objetivos que pueden ser potencialmente conflictivos. Un ejemplo es Polonia, país que genera 95% de su electricidad con su propio carbón y considera que la seguridad de su aprovisionamiento se encuentra en ese energético, por la disponibilidad de recursos y el desarrollo de una industria que emplea a más de 100 mil mineros. Por razones ambientales, podría utilizar más gas, el cual debería, sin embargo, provenir necesariamente de Rusia, situación que podría afectar su seguridad energética. Otro ejemplo de un policy trade-off sería el de la opción entre la liberalización y las intervenciones en el mercado, el cual se plantea sobre todo para Gran Bretaña. La urgencia del cambio climático y la necesidad de afrontarlo de manera sistemática y organizada, ha hecho sin embargo que la noción según la cual las fuerzas del mercado pueden solucionar problemas de largo plazo se vea ahora muy cuestionada. De hecho el autor sugiere que el enfoque “laissez-faire” aplicado a la energía en Gran Bretaña ha sido muy corto de miras y que ahora se acepta de manera más general que el problema del cambio climático requiere de más interferencias en el mercado: mecanismos no mercantiles como las cuotas, la fijación de “targets”, etc.

Sobre el mercado y la intervención pública quedan, sin embargo, temas de controversia, los cuales tienen que ver con la vigencia de intereses nacionales, en parte relacionados con el tema de la seguridad energética. Uno de ellos es el de los “campeones energéticos nacionales” en torno al cual existen básicamente dos posiciones, representadas, por un lado por Francia y Alemania, países que los apoyan, y por los británicos, por el otro, quienes pugnan por la competencia y la ruptura de las grandes compañías integradas, ejemplificadas por la francesa EDF. En Gran Bretaña, según David Buchan, ha habido una actitud de “laisser acheter”: cualquiera puede comprar, siempre y cuando pague el precio.

Existen, entonces, dentro de la UE procesos nacionales de decisión, algunos de los cuales enfrentan incluso a Estados miembros, como es el caso de la energía nuclear o de una apertura plena de las industrias energéticas a la competencia. La UE, sin embargo, aporta verdaderamente un valor agregado a las políticas energéticas de los Estados miembros, al poder aprovechar su escala continental para mejores logros en ahorro de energía, en investigación, en seguridad energética. Ahora bien, para avanzar más, la UE debe, según David Buchan, reordenar sus prioridades: más que ir más allá en la liberalización, consolidar lo que se ha logrado, por ejemplo en el campo de la electricidad; ser más realista en sus relaciones con Rusia; buscar una mayor cooperación en el tema de la energía nuclear, en particular sobre el problema de los desechos; ser más ambiciosa en las metas relacionadas con el cambio climático, pero más racional económicamente al buscar alcanzarlas. Concluye que reducir las emisiones de carbono de una manera costo-efectiva debe ser la más importante prioridad energética y, en consecuencia, debe profundizar y sistematizar mejor los planes relacionados con las energías renovables y los biocombustibles.

Intercambio de derechos de emisión

En torno al cambio climático, el autor muestra que ha habido un cambio dramático desde el punto de vista de la integración y que los avances logrados tienen, en el plano político, fuertes efectos integracionistas, lo cual contrasta con lo que sucede en otras áreas como las financieras, en las cuales la UE no ha logrado políticas unificadas. Los Estados miembros han tenido que aceptar que en las políticas dirigidas al cambio climático pueden actuar solamente en el nivel europeo y que el “sistema de intercambio de derechos de emisión” (emissions trading system, ETS) es el principal instrumento del cual disponen, ya que no existen realmente instrumentos en el nivel nacional. El asunto de la determinación de los precios del carbono se sitúa también en el plano europeo y, a partir de ahí, se deriva en ese mismo nivel la legislación y regulaciones subsecuentes: sobre los automóviles, sobre una mejor eficiencia en los edificios, sobre la inclusión de las emisiones de la aviación en el ETS.

Algunos temas planteados en el nivel europeo seguramente se plantearán como referencia en la Conferencia de Copenhague, tanto en el plano conceptual como de las políticas. A manera de antecedente inmediato, se encuentran las políticas energéticas y ambientales que acordaron sus 27 miembros el pasado diciembre en Poznan (coincidiendo con el último día de la reunión de la ONU que tuvo lugar en esa ciudad). Entre otros compromisos, de manera unilateral la UE se propuso una reducción de las emisiones en 20% hacia el 2020, sobre los niveles de 1990, y ofreció alcanzar el 30% si otros lo lograban. En esa misma dinámica se alcanzaron o confirmaron acuerdos sobre objetivos para las energías renovables, la mejora de la eficiencia energética, la revisión del ETS, la repartición de la carga entre los Estados miembros, sobre las reglas y subsidios para la captura de carbono, sobre propuestas para las emisiones de autos y combustibles y sobre el financiamiento de la I&D en energías bajas en carbono.

En esa dirección, ciertamente la crisis ha confirmado la sapiencia de la UE al descansar en una combinación de mecanismos de mercado para el comercio de emisiones y en instrumentos no mercantiles de regulaciones y “targets”. La UE reivindica en particular el haber creado, con el ETS, el primer sistema “cap-and-trade” (Sistema de fijación de límites máximos e intercambio de derechos de emisión) que traspasa las fronteras nacionales. Ese instrumento tuvo algunos errores y una reducción poco significativa de emisiones en una primera fase (de 2005 a 2007), pero ha tenido mejores logros en el primer año de la segunda fase (de 2008 a 2012).

Cap-and-trade system

Ese “cap-and-trade system” tiene efectivamente ventajas que podrían ser estudiadas en otras zonas de integración. A diferencia de los impuestos al carbono, ofrece en la UE flexibilidad entre sectores y entre países, al mismo tiempo que proporciona ingresos a los gobiernos (a través de subastas de permisos de carbono). También puede proporcionar recursos financieros de los países industrializados a los países en desarrollo a través del comercio de los permisos de emisión en una manera políticamente más manejable para los gobiernos que si los parlamentos votaran transferir impuestos al carbono o ingresos de las subastas de carbono a China, por ejemplo, para el control de los efectos del cambio climático.

Al reconocer, sin embargo, la importancia del ETS, es necesario tomar en cuenta en el contexto actual que la recesión ha deprimido el precio del carbono, como consecuencia de la caída de la producción industrial y de una demanda más baja de permisos para contaminar, un proceso que se revertirá eventualmente en el momento de la recuperación. Mientras tanto, un bajo precio del carbono no provee incentivos a las energías alternativas o al ahorro de energía. Por ello, y para reforzar el ETS, la UE ha establecido regulaciones para las emisiones de los automóviles, estándares de eficiencia energética para los productos y objetivos mínimos para las energías renovables (20% del consumo energético total hacia 2020) y para los biocombustibles (10% de todos los combustibles para el transporte en ese mismo año).

La UE puede servir también de referencia para definir cómo países ricos y pobres pueden combinarse para alcanzar reducciones diferenciadas de emisiones. De hecho la diferencia entre el miembro más rico y el más pobre de la UE (Luxemburgo y Bulgaria), es más amplia que entre Estados Unidos y China.

Los miembros más ricos de la UE han acordado asumir una carga más importante de la reducción de emisiones que los más pobres, esencialmente nuevos Estados miembros de Europa Central y Oriental. Los primeros deben reducir emisiones para permitir a los segundos incrementarlas y tener de esa manera más espacio para su desarrollo económico. A ese respecto, los intereses de los países en desarrollo pueden verse afectados por las medidas de la UE y no dejarán de plantear ese tema, como parte de las negociaciones que tendrán lugar en Copenhague. El asunto es el siguiente: los nuevos países miembros de la UE serán autorizados a utilizar gradualmente subastas de asignaciones de carbono para sus compañías eléctricas, lo cual significa que por un determinado tiempo habrá menos ingresos de subastas para los países en desarrollo (adicionalmente a los pagos por créditos de reducción de emisiones).

Varios de los temas que se han planteado en el nivel europeo seguramente se plantearán como referencia en la Conferencia de Copenhague, en la cual la UE buscará reafirmar el liderazgo que desplegó en Kyoto. Hasta dónde las políticas europeas constituyen realmente un modelo para un acuerdo global, es precisamente una de las preguntas que el libro de David Buchan se propone responder. Así sea solamente por ello, vale la pena leer su libro en el momento actual.

PIES DE NOTA:
⁽¹⁾ David Buchan es actualmente investigador en el Oxford Institute for Energy Studies. Anteriormente se desempeñó como periodista en The Economist (1970-75) y en el Financial Times (1975-2006). Ha escrito varios libros sobre la Unión Europea.
⁽²⁾Véase el informe “A climate for recovery. The colour of stimulus goes green”, HSBC Global Research, 25 de febrero 2009.

* Profesor del Postgrado de Economía y del Postgrado de Ingeniería de la UNAM (Campo de conocimiento Energía), Titular del la Cátedra Extraordinaria José María Luís Mora en Economía Internacional, miembro del Sistema Nacional de Investigadores. adelaveg@servidor.unam.mx .