La reglamentación de los bioenergéticos

Si bien ya se tiene un marco legal, falta aún cubrir algunas normativas para que los inversionistas puedan realizar las actividades reguladas.

Iris Bonilla Calzada*

El pasado 1° de febrero de 2008 se publicó la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (en adelante, la Ley de Bioenergéticos). Con ella México inició la regulación de los bioenergéticos.

El Artículo 2° fracción II de esta ley define a los bioenergéticos como los “combustibles obtenidos de la biomasa provenientes de materia orgánica de las actividades, agrícola, pecuaria, silvícola, acuacultura, algacultura, residuos de la pesca, domésticas, comerciales, industriales, de microorganismos, y de enzimas, así como sus derivados, producidos, por procesos tecnológicos sustentables que cumplan con las especificaciones y normas de calidad establecidas por la autoridad competente en los términos de esta Ley; atendiendo a lo dispuesto en el artículo 1 fracción I de este ordenamiento.”

La Ley de Bioenergéticos define al biogas como el gas que se produce por la conversión biológica de la biomasa como resultado de su descomposición. Define al biodiesel como el combustible que se obtiene por la transesterificación de aceites de origen animal o vegetal, ambos producidos del procesamiento de los bioenergéticos. Esta ley prevé que las actividades relacionadas con los bioenergéticos podrían ser llevadas a cabo por los particulares a través de la obtención de los permisos correspondientes.

El 18 de junio de 2009, después de un año y cuatro meses ?no los nueve meses estipulados en el Transitorio Cuarto de la Ley? el Presidente Felipe Calderón expidió el Reglamento de la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (en adelante, el Reglamento).

La vigilancia y aplicación de la Ley de Bioenergéticos y el Reglamento está a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la Secretaría de Energía (SENER), que son las autoridades competentes para otorgar los permisos, y de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) en cuanto a los aspectos ambientales. Este análisis se enfoca a los permisos que podrán otorgar la SAGARPA y la SENER.

En concordancia con la Ley, el Artículo 14 del Reglamento establece que le corresponde a la SAGARPA el otorgamiento de los permisos para el uso del maíz en la producción de bioenergéticos. A la SENER le corresponde otorgar los permisos para la producción, el almacenamiento, el transporte, la distribución por ductos y la comercialización, pero el Reglamento define que la Comisión Reguladora de Energía (en adelante, la CRE) otorgará los permisos para el transporte y la distribución por ductos.

La Ley no hace referencia alguna a la CRE y es probable que el Reglamento haya introducido a esta autoridad con objeto de que en un mismo ordenamiento legal se reglamenten las modificaciones que respecto de la materia de bioenergéticos se instrumentaron en la Ley de la CRE como parte del paquete de la “reforma energética” del 28 de noviembre de 2008. En otras palabras, se reglamentaron las modificaciones al artículo 2 fracción VII del y al artículo 3 fracción XXI de la Ley de la CRE, que señalan:

“ARTICULO 2.- La Comisión tendrá por objeto promover el desarrollo eficiente de las actividades siguientes: (?)

VII. El transporte y distribución de bioenergéticos que se realice por ductos, así como el almacenamiento de los mismos que se encuentren directamente vinculado a los sistemas de transporte o distribución por ducto, así como las terminales de importación o distribución de dichos productos;

ARTICULO 3.- Para el cumplimiento de su objeto, la Comisión tendrá las atribuciones siguientes: (?)

XXI. Ordenar las medidas de seguridad e imponer en el ámbito de su competencia, las sanciones administrativas previstas en la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo y en la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos, por infracciones a las disposiciones de esas leyes y sus disposiciones reglamentarias en las actividades reguladas.”

Con la publicación del Reglamento se hubiera pensado que los interesados solicitarían los permisos de inmediato después de la espera para el inicio de las actividades previstas en la Ley, pero no será así, ya que ahora la espera será por los formatos de solicitud de permisos que elaborarán la SAGARPA y la SENER en los términos del artículo 15 del Reglamento y que deberán ser publicados en el Diario Oficial en un plazo de 90 días hábiles contados del día siguiente a la entrada en vigor del Reglamento. Es decir, de cumplirse el plazo establecido, es posible que antes de noviembre podamos contar con los formatos correspondientes.

Los interesados en producir bioenergéticos a través de maíz, deberán tomar en cuenta la prohibición que tanto la Ley como el Reglamento señalan respecto del uso de dicho grano, salvo que existan inventarios excedentes de producción interna para satisfacer el consumo nacional. El Reglamento aclara que la SAGARPA, considerando la opinión de la Secretaría de Economía, será quien determine durante los meses de abril y octubre de cada año, la existencia de inventarios excedentes de producción interna de maíz para satisfacer el consumo nacional, lo cual dará a conocer a través de su página electrónica.

Ahora bien, si se utiliza de manera parcial o total maíz importado para la producción de bioenergéticos, no se requerirá de permiso “previo” por parte de la SAGARPA. Sólo se dará un aviso con objeto de que dicha autoridad verifique la congruencia entre las importaciones de maíz y la producción de bioenergéticos del interesado.

Al respecto, es pertinente hacer dos observaciones. La primera es que la Ley no menciona al maíz importado, aunque sí establece en el artículo 11, fracción VIII, que la SAGARPA está facultada para “otorgar permisos previos para la producción de bioenergéticos a partir del grano de maíz en sus diversas modalidades, mismos que se otorgarán solamente cuando existan inventarios excedentes de producción interna de maíz para satisfacer el consumo nacional”. La segunda se refiere a que ni la Ley ni el Reglamento hacen mención a los permisos “definitivos”, los cuales podrían existir ya que el legislador previó la existencia de permisos “previos”. Otro aspecto no definido es el referente a “las modalidades del maíz”.

Por lo que toca al otorgamiento de permisos otorgados por la SENER, el artículo 25 del Reglamento señala que éstos se ajustarán a lo establecido en la Ley, el Reglamento y en criterios y lineamientos y en las demás disposiciones que resulten aplicables. Al respecto, el Reglamento especifica que los criterios y lineamientos relativos al transporte y a la distribución por Ductos serán emitidos por conducto de la CRE.

En nuestra opinión, el artículo 25 del Reglamento debió distinguir entre el otorgamiento de permisos por parte de la SENER y los que expide la CRE (transporte y distribución por ductos y almacenamiento) o bien remitirnos al ordenamiento jurídico que corresponda.

Esta observación también opera para los artículos 31, 32 y 33 del Reglamento que hacen mención omisa de los requisitos que deberán cubrirse ante la CRE entendiendo que es la autoridad que otorgará los permisos para las actividades de transporte, distribución por ductos y almacenamiento vinculado a los sistemas de transporte o distribución por ducto, así como las terminales de importación o distribución de dichos productos. Los permisos que reconoce el Reglamento son de producción, almacenamiento, transporte, distribución por ductos y comercialización.

De acuerdo con los artículos Transitorios del Reglamento, queda pendiente:

a) la publicación de los formatos para la solicitud de permisos que les corresponde otorgar a la SAGARPA y a la SENER (en un plazo de 90 días a partir de la entrada en vigor del Reglamento).

b) los lineamientos, criterios, especificaciones, los criterios para la adquisición de bioenergéticos y, en su caso, Normas Oficiales Mexicanas en la materia que le corresponda emitir de la SENER (en un plazo de seis meses, a partir de la entrada en vigor del Reglamento).

c) la normativa que regule el procedimiento de arbitraje que le corresponde emitir a la SENER (en un plazo de 6 meses, a partir de la entrada en vigor del Reglamento).

d) los criterios de sustentabilidad para la producción de insumos, así como los criterios y lineamientos para los procesos de evaluación de impacto ambiental correspondientes que debe emitir la SEMARNAT (dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento).

Así, podemos concluir que los interesados, si bien cuentan con un marco legal que les dé certeza jurídica en el procedimiento a seguir y la normatividad que les es o será aplicable para llevar a cabo actividades de producción, comercialización, transporte, almacenamiento y distribución de bioenergéticos, deberán esperar un poco más para poner en marcha dichas actividades.

* Abogada especializada en energía e infraestructura. Fue directora de Consulta, Contratación y Normalización en la Comisión Reguladora de Energía (CRE). Es miembro de la Academia Mexicana de Derecho Energético, del Grupo de Energía de la Cámara Americana de Comercio y de la Barra de Abogados México-Estados Unidos. (iybonilla@yahoo.com.mx )