Energía A Debate

Notas sobre los lineamientos para recuperar el gas en las minas de carbón.

BenjamÍn Torres BarrÓn* y Carlos Maass Porras**

Después de casi dos años y medio de la publicación de las reformas a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo (la “Ley Reglamentaria”) y la Ley Minera que permitieron el aprovechamiento y recuperación del gas asociado a los yacimientos de carbón mineral ?también denominado gas grisú?, finalmente se han publicado los lineamientos que determinan los requisitos, las condiciones y las formas para la explotación de este hidrocarburo.

El pasado 16 de diciembre de 2008, el Presidente de la República Mexicana publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la Ley Minera en Materia de Gas Asociado a los Yacimientos de Carbón Mineral (el “Reglamento”), mismo que identifica las “reglas del juego” que los concesionarios mineros deben seguir para recuperar y aprovechar este gas que, anteriormente a los decretos expedidos a mediados de 2006, no podía ser aprovechado por los particulares encargados de la explotación del carbón mineral debido a las restricciones constitucionales que sólo permitían su expulsión a la atmósfera por tratarse de un carburo de hidrógeno reservado de manera exclusiva a la Nación Mexicana.

El primer anteproyecto del Reglamento emitido el 29 de agosto de 2006 bajo el sexenio del entonces presidente de México, Vicente Fox Quesada fue sometido al análisis y discusión del público en general, por conducto de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer). De esta manera, varios de los interesados en el contenido del anteproyecto cuestionaron los excesivos requisitos que se imponían a los concesionarios para solicitar un permiso (los cuales difícilmente podrían ser satisfechos por los concesionarios pequeños y medianos) y algunos otros criticaron duramente la restricción consistente en no poder llevar a cabo perforaciones o barrenos con más de 400 metros de profundidad para obtener el energético, no obstante que la Ley Minera contempla el otorgamiento de permisos para la recuperación y aprovechamiento del gas grisú sin distinguir profundidad alguna.⁽¹⁾ En virtud de esta serie de ajustes y modificaciones que el Reglamento sufrió durante el proceso de discusión y análisis, se han logrado no sólo disminuir los costos de trámite y cumplimiento, sino también brindar mayor certeza jurídica a los particulares, al eliminar disposiciones de carácter controversial tales como la restricción de los 400 metros.

Con posterioridad al análisis de los comentarios vertidos por los interesados, Cofemer emitió el 12 de diciembre de 2008 su dictamen final, en el que se intenta recoger los puntos de vista y comentarios que al respecto del anteproyecto se hicieron. Debido a que el periodo comprendido entre la emisión del primer anteproyecto y la publicación del Reglamento vigente fue de poco más de dos años, se originaron algunas críticas por parte de diversos sectores pues con ello se retrasó una reforma que brinda importantes beneficios.

Dado que el objetivo principal del Reglamento es el de regular las disposiciones establecidas en la Ley Minera en materia de gas grisú (particularmente las actividades inherentes a su recuperación y aprovechamiento), se espera que con su entrada en vigor se logre lo siguiente:

1) Contrarrestar el daño ambiental. Al evitar el “venteo”⁽²⁾ de gas grisú, no sólo se disminuye el daño a la flora y fauna silvestre que se encuentra en los alrededores de la mina de carbón sino también se mitiga el efecto invernadero que protagoniza el cambio climático en nuestro planeta, pues cuando se evita la expulsión de metano⁽³⁾ (principal componente del gas grisú) se reduce el daño a la capa de ozono que conlleva al calentamiento global en la tierra.

2) Aprovechar un valioso recurso natural. Al poder capturar las empresas mineras el gas que antes se emitía libremente en nuestra atmósfera, se logran alcanzar una serie de beneficios y oportunidades, tales como destinar dicho gas para el autoconsumo, ya sea como combustible dentro de sus procesos o incluso generar energía eléctrica a partir del mismo, lo que se traduce en un valioso ahorro sobre los costos energéticos ⁽⁴⁾ de las empresas mineras. Adicionalmente, los concesionarios mineros podrán ahora enajenar a Petróleos Mexicanos (Pemex) el gas extraído a cambio de una contraprestación que será determinada por la Secretaría de Energía (Sener)⁽⁵⁾. Excluyendo a Pemex, el Reglamento prohíbe expresamente a los concesionarios mineros la enajenación del gas extraído. Las actividades de autoconsumo y enajenación a Pemex podrán realizarse de manera simultánea.

3) Reducir las importaciones de gas natural. Al contar con la posibilidad de vender el gas grisú a Pemex, la paraestatal podrá reducir el volumen de las importaciones de gas natural que actualmente realiza y la derrama económica que esto representa se quedará en nuestro país.

4) Evitar riesgos a los trabajadores mineros. Con el aprovechamiento del gas grisú, se reduce la presencia de dicho energético en las minas evitando así los riesgos de explosiones dentro de las mismas.

Las actividades de recuperación y aprovechamiento del gas grisú requerirán de un permiso previo expedido por la Sener, quien será la única autoridad facultada para otorgar dichos permisos, teniendo estrictamente delimitados los casos en que podrá negarlos o en su caso revocarlos. Sólo los titulares de las concesiones mineras donde se pretenda recuperar el gas podrán convertirse en permisionarios y la vigencia de dicho permiso estará sujeto a la vigencia de la concesión. El Reglamento establece expresamente la información y documentación necesaria que el concesionario minero deberá presentar para solicitar a Sener la expedición del permiso, quien deberá resolver la solicitud respectiva, dentro de un término de 45 días hábiles.

Una modalidad interesante que introduce el Reglamento consiste en la posibilidad de que los concesionarios puedan conformar una asociación para recuperar y aprovechar el gas grisú. Para ello, la Sener deberá resolver la solicitud de autorización dentro del mismo plazo aplicable para el otorgamiento de cualesquier otro permiso, es decir 45 días hábiles, en el entendido de que solamente podrá otorgar la autorización por una vigencia máxima equivalente a la concesión minera de menor duración. Los interesados en asociarse, deberán reunir la calidad de concesionarios mineros y además deberán contar con permiso previo de recuperación y aprovechamiento de gas expedido por la Sener. Esta situación limita la posibilidad de que permisionarios mineros puedan asociarse con otro tipo de empresas (que no sean concesionarios mineros o permisionarios) que tengan posibilidades de aportar la tecnología e inversión necesaria para incrementar la capacidad de extracción del gas grisú.

La ejecución de las obras y trabajos para la recuperación y aprovechamiento del gas grisú así como las condiciones técnicas de operación podrán ser verificadas por Sener con el auxilio de unidades de verificación acreditadas. Las unidades de verificación que podrán ser utilizadas por los permisionarios, serán aquellas que aparezcan en la lista que Sener les presentará anualmente para dicho propósito.

La Secretaría de Economía también tiene ciertas funciones asignadas bajo el Reglamento, pues con el apoyo de servidores públicos de Sener y de la Comisión Reguladora de Energía, estará facultada para realizar visitas de inspección, en donde verificará ciertas cuestiones relativas a (i) los sistemas de medición y los volúmenes de gas recuperados o aprovechados, (ii) la realización del pago oportuno de las contraprestaciones que debe percibir el Estado por las actividades de recuperación o aprovechamiento y (iii) otras obligaciones establecidas en la Ley Minera y el Reglamento.

Uno de los aspectos del Reglamento que mayor interés despierta es la facultad otorgada a Sener para determinar el precio por la venta de gas grisú a Pemex, toda vez que se podrían establecer tarifas más altas a las que Pemex actualmente importa el gas natural, pues éstas últimas se encuentran basadas en las condiciones que determine el propio mercado internacional. Dado que las importaciones de gas natural alcanzan cerca del 15% del consumo nacional, es importante que Pemex reduzca los niveles de importación que actualmente tiene a fin de lograr que los recursos de dichas importaciones se queden en nuestro país. Ante ello, la estrategia mas acertada es que los precios de entrega del gas grisú sean determinados por los mismos índices que determinan los precios de importación del gas natural. De esta forma, los precios del gas grisú serían más competitivos dentro de su propio mercado y resultaría más atractivo para Pemex el celebrar contratos de entrega con los concesionarios mineros mexicanos.

Además de la disyuntiva anterior, se han mantenido largas discusiones relativas a si el transporte, almacenamiento y demás actividades industriales relativas al aprovechamiento del gas grisú, deberían ser reguladas o no por los mismos contratos de entrega a ser celebrados entre Pemex y los concesionarios mineros. Sin embargo, en armonía con la reciente reforma energética aprobada por el Congreso de la Unión, estas actividades han quedado ahora sujetas a las disposiciones que en la materia establecen la Ley Reglamentaria y el Reglamento de Gas Natural. En este orden de ideas, se trata sin duda de una decisión muy acertada, pues se le brinda certeza y unidad jurídica a las actividades inherentes y derivadas del aprovechamiento del gas grisú, mismo que en un sentido estricto, encuadra claramente con la definición de “gas natural” contenida bajo el Reglamento de Gas Natural vigente y que en consecuencia, tanto el gas grisú como el propio gas natural son equiparados conceptualmente bajo una sola definición y precepto ⁽⁶⁾. Por otra parte, en congruencia con los principios de acceso abierto que ya el Reglamento de Gas Natural prescribe, el Reglamento obliga a: (i) las personas autorizadas para realizar el transporte del gas, (ii) los concesionarios mineros y asociaciones y (iii) los permisionarios que cuenten con ductos o sistemas de ductos de gas, a otorgar acceso abierto (o sea la facultad para obtener la libre interconexión siempre y cuando exista la capacidad suficiente en el ducto correspondiente) a terceros autorizados para realizar el transporte del gas.

Mediante la esperada publicación del Reglamento en estudio se ventilan finalmente las respuestas que aun quedaban en el aire con la emisión del decreto que reformara a la Ley Reglamentaria y a la Ley Minera a mediados de 2006. De esta manera, se responden las interrogantes relativas a (i) la realización de las actividades de recuperación y aprovechamiento por parte de los concesionarios mineros, (ii) el régimen de asociaciones entre permisionarios para desarrollar dichas actividades, y (iii) al transporte, almacenamiento y actividades industriales para el aprovechamiento del gas. Adicionalmente, se da solución a la grave problemática social, económica y ambiental que la falta de regulación presentaba y que despertó severas críticas dentro de los sectores social y privado. Al día de hoy, queda aún pendiente la expedición por parte de Sener de ciertas disposiciones de carácter general⁽⁷⁾, que contendrán lineamientos enfocados a cuestiones técnicas y administrativas que detonarán la posibilidad de recepción de solicitudes de permisos por parte de concesionarios mineros.

NOTAS:

⁽¹⁾ Esto podría resultar contradictorio desde un punto de vista jurídico, ya que un reglamento jamás podrá ir mas allá del alcance de la ley que reglamenta, en este caso la Ley Minera.
⁽²⁾ A este término se le conoce como la acción de expulsar el gas libremente a la atmosfera.
⁽³⁾ Se estima que para efectos del daño a la capa de ozono de nuestro planeta, el metano es un gas 21 veces más pernicioso que el bióxido de carbono.
⁽⁴⁾ Se estima que el costo de los energéticos en una minera de carbón oscila entre 4% al 35% de sus costos totales operativos.
⁽⁵⁾ El gas que se entregue a Pemex deberá cumplir con las especificaciones que se definan en el contrato de servicio de entrega de gas grisú celebrado entre el permisionario y la paraestatal.
⁽⁶⁾ El artículo 1 fracción IX del Reglamento de Gas Natural define al “gas” o “gas natural” como “la mezcla de hidrocarburos compuesta primordialmente por metano”. De esta manera, esta amplia definición puede comprender tanto el gas grisú como el gas natural, pues aunque en proporciones distintas, ambos se encuentran compuestos primordialmente por metano.
⁽⁷⁾ Estas disposiciones deberán ser emitidas dentro de un plazo de 120 días contados a partir de la fecha de entrada en vigor del Reglamento (17 de diciembre de 2008).

* Socio nacional de la firma Baker & McKenzie en México y coordinador del grupo de práctica Inmobiliario e Infraestructura en las oficinas de Ciudad Juárez y Chihuahua (benjamin.torres-barron@bakernet.com ) y ** abogado de la firma Baker & McKenzie en México y miembro del grupo de práctica Inmobiliario e Infraestructura en la oficina de Ciudad Juárez (carlos.maass-porras@bakernet.com ).