Reforma petrolera: ¿Cuál es la visión?

Falta ver si los nuevos contratos de desempeño y de maquila, propuestos por el presidente Calderón, serán adecuados y suficientes para lograr una industria petrolera bien organizada y exitosa.

David Shields*

Ha generado una gran expectativa el debate sobre la iniciativa de reforma energética que ha enviado el presidente Felipe Calderón al Congreso de la Unión. Para que ese debate tenga resultados óptimos, debería ser prioritario enfocar la discusión sobre unos cuantos temas críticos y no dispersarla innecesariamente. En fin, los legisladores ya tienen, de antemano, una gran cantidad de información a su disposición sobre los diversos aspectos de la industria petrolera que les puede servir para la toma de decisiones.

El tema que debiera ser el eje del debate es: ¿cuál es la visión de largo plazo que se propone para la industria petrolera? Es una pregunta que no tiene una respuesta clara en la iniciativa de Calderón, quien propone “fortalecer” a Petróleos Mexicanos (Pemex), pero sin dejar claro cuál es el modelo de industria que desea implementar en el largo plazo. Si se pudiera definir este punto con claridad, marcaría la pauta para definir cómo proceder en muchos otros aspectos de la reforma.

Tanto el gobierno como todas las fracciones políticas han establecido como principio rector de la reforma el no cambiar ningún artículo de la Constitución, lo cual significa que existe un consenso para no modificar el status jurídico monopólico de Pemex como organismo público descentralizado. Así, la decisión de todos los grupos políticos es mejorar el desempeño de Pemex dentro de ese marco inamovible. Entendido lo anterior, pasemos a un breve análisis del contenido y de los propósitos de la iniciativa de Calderón.

LO QUE PROPONE LA INICIATIVA

La iniciativa de Calderón plantea, en esencia, que Pemex tenga mayor flexibilidad para contratar a compañías privadas que lo apoyen en la exploración y producción de petróleo, sobre todo, en aguas profundas, y en la refinación, sin cambiar su status jurídico ni su propósito fiscal. Se permitiría la autonomía de gestión y financiera ?en la contratación de deuda y en el manejo de su presupuesto, por ejemplo? así como la aplicación de mejores criterios en la administración y operación del organismo.

La actividad de los particulares seguiría dándose sólo a través de contratos de servicios, pero con los cambios legales pertinentes a fin de que Pemex pueda otorgar contratos de desempeño que incentiven a los terceros a brindarle mejores resultados en las tareas exploratorias y en el desarrollo de yacimientos. Se prevé que estos contratos ofrecerán atractivos incentivos monetarios a compañías que apoyen a Pemex ?como proveedores de servicios, no como socios? en la perforación en aguas profundas y en otras tareas. Las compañías no podrán participar en la producción ni en las utilidades, ni tampoco podrán registrar las reservas como suyas.

Si bien no se trata de los contratos de riesgo que son comunes en la industria petrolera internacional, la iniciativa de Calderón establece que Pemex no tendría que pagar obras que resulten “infructuosas” y acordaría con los contratistas incentivos que “maximicen la eficacia o el éxito” de las obras y servicios. Las remuneraciones serían “variables” y se podrían fijar y modificar metas durante el desarrollo de los proyectos. Falta conocer mayores detalles y modelos de contratos para poder evaluar hasta qué punto estos contratos motivarían a las compañías a participar y generarían el financiamiento requerido para las grandes obras, pero, sin duda, son la apuesta del gobierno de Calderón para reponer las reservas petroleras y mantener el nivel de producción de crudo, que son prioridades inaplazables.

La iniciativa propone exceptuar a Pemex de la aplicación de la Ley de Obras Públicas y de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en sus contrataciones mayores, específicamente en sus “procesos productivos sustantivos”, pero no en sus contrataciones menores. Esta exención le daría libertad a Pemex para desarrollar sus propios procedimientos de licitación y contratación con base en el artículo 134 de la Constitución, que define los principios básicos que deben regir estos procesos. Se prevé que esto permitiría que los procedimientos sean menos burocráticos y más acorde a las necesidades de obras y servicios que tiene la paraestatal, además de proporcionar un marco propicio para la licitación de los contratos de desempeño.

También se plantea en la iniciativa contratar a compañías para construir y operar nuevas refinerías en México bajo un esquema tipo maquila, en un intento de reducir la importación de gasolina. Los operadores de las refinerías tendrían que entregar los combustibles a Pemex y no podrían entregarlos a terceros, dentro de ese esquema que se asemeja al concepto de producción independiente de energía eléctrica.

Sin conocer más detalles, no queda claro cómo sería la rentabilidad de ese esquema, además de que parece improbable que interese a grandes compañías internacionales, al no ofrecerles la oportunidad de crecer y buscar una relación de negocios con nuevos clientes. En cambio, podría interesar al sector privado mexicano una opción para especializarse en la refinación con base en garantías contractuales por parte de Pemex.

Permitiría la iniciativa a las compañías privadas transportar,

almacenar y distribuir productos refinados, además de construir, poseer y distribuir los ductos de transporte de petrolíferos, bajo la supervisión y el control de la Comisión Reguladora de Energía (CRE). Asimismo, brindaría autonomía financiera y administrativa a Pemex de acuerdo con las mejores prácticas industriales y corporativas. Se nombrarían cuatro consejeros independientes o “profesionales” al Consejo de Administración de Pemex y se fijarían nuevos criterios para mejorar la rendición de cuentas. Se crearía la Comisión del Petróleo ?un regulador técnico de las actividades de exploración y producción? para apoyar a la Secretaría de Energía en la planeación del sector hidrocarburos.

LO QUE NO PROPONE LA INICIATIVA

La iniciativa de Calderón no aborda asuntos relativos a los precios y tarifas de los combustibles, a los intereses del consumidor, al desarrollo tecnológico en el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP), al papel del sindicato petrolero, ni tampoco al tema de la eficiencia energética y las fuentes alternas y renovables de energía.

Pero, sobre todo, al no permitir cambios a la Constitución, excluye la posibilidad de aplicar opciones de reforma que han operado en otros países, como la asociación entre la empresa estatal y otras compañías, compartiendo capital y riesgos en los proyectos, o la bursatilización de una parte del capital de Pemex, convirtiéndolo en una sociedad de interés público o sociedad anónima que competiría en un mercado desregulado en el que otras compañías podrían asociarse con Pemex o entre sí mediante diversos tipos de permisos, contratos o concesiones. Así, la iniciativa no plantea crear un modelo, en el que Pemex sería una “empresa estatal dominante”, al estilo de Statoil en Noruega o Petrobras en Brasil.

ALGUNAS CONCLUSIONES

Así, la iniciativa de Calderón plantea un modelo de “fortalecimiento” de Pemex en diversos aspectos administrativos y financieros, pero sin ir a fondo en el saneamiento de sus finanzas de la empresa, especialmente en lo que respecta a la reducción de sus pasivos. Sin embargo, la iniciativa no parece fortalecer a Pemex en lo industrial, ya que los contratos de desempeño y de maquila de petrolíferos delegan esas tareas a los particulares, lo cual no ayuda a mejorar las capacidades de ejecución de la paraestatal. Estos contratos tampoco están acordes a las prácticas comunes de la industria petrolera internacional.

No obstante, se profundiza en el modelo de Pemex como administrador de contratos petroleros ?vigente desde la firma del Tratado de Libre Comercio en América del Norte (TLCAN) en 1994?, el cual podría tener un impacto significativo para mejorar el desempeño operativo, siempre y cuando los contratos resulten viables. Al mismo tiempo, se consolida el monopolio jurídico, lo cual le niega a Pemex la opción de ser una compañía tipo sociedad anónima ?al estilo de Petrobras? que opere con criterios netamente empresariales, obtenga utilidades que pueda reinvertir y compita en mercados.

Puede decirse que no existe un solo modelo de industria petrolera que sea aplicable a todos los países y que necesariamente dé los mejores resultados. Sin embargo, la industria petrolera mexicana requiere lograr una óptima coexistencia entre Pemex y las compañías privadas bajo esquemas que permitan el mayor beneficio para la sociedad. Falta ver si los nuevos contratos de desempeño y de maquila, en caso de ser aprobados ?recordemos que, como ha dicho el propio presidente Calderón, se trata de la reforma posible, no la idónea?, resultan adecuados y suficientes para lograr una industria bien organizada y exitosa y obtener ese mayor beneficio, o si aún habrá que entrar a una fase posterior de reforma, en la que se haría una modificación al marco constitucional que permita un nuevo replanteamiento del futuro de Pemex.

Por lo pronto, todo indica que en la iniciativa de Calderón ?y en la discusión más amplia sobre la reforma petrolera y energética? está faltando una visión integral y de largo plazo. Y sin duda, si no sabemos con claridad adónde queremos llegar, no se podrá fijar la ruta para llegar ahí.

* Es director general de esta revista y autor del libro Pemex, la reforma petrolera, Editorial Planeta, 2005) y el libro blanco Mexico?s deteriorating oil outlook: implications and energy options for the future, Center for Latin American Studies, University of California, Berkeley. (energia_adebate@yahoo.com.mx ).