Desarrollo social en Pemex, ¿habrá rendición de cuentas?

Se han utilizado donativos, no tanto para el progreso de las comunidades,
sino para mejorar el nivel de aceptación social de la industria extractiva.

Kristina Pirker*

La centralidad de Petróleos Mexicanos (Pemex) para las finanzas públicas mexicanas es ampliamente conocida debido a que desde hace 20 años aproximadamente una tercera parte de los recursos federales proviene de los ingresos petroleros. Sin embargo, un tema que poco se ha tocado en el debate público sobre el futuro de la paraestatal son sus políticas para contribuir al desarrollo social y productivo de las comunidades asentadas en las cercanías de sus instalaciones.

Este silencio es preocupante porque, a la vez que la industria petrolera elevó las expectativas de ingreso y de ascenso social de la población en las zonas petroleras, las actividades extractivas han contribuido a desajustes sociales y económicos y a problemas ecológicos que afectan actividades productivas tradicionales como la agricultura y la pesca. Hay que preguntarse qué se ha hecho desde el Estado para amortiguar los desajustes y promover el desarrollo local en estas zonas, y cuál ha sido la contribución de la paraestatal a esto. En este contexto, y con la intención de contribuir al debate sobre el marco institucional más apropiado para que los ingresos derivados de la actividad petrolera contribuyan al desarrollo social y económico de México, Fundar Centro de Análisis e Investigación y la Asociación Ecológica Santo Tomás elaboraron un estudio que analiza los mecanismos de asignación y fiscalización de las donaciones y donativos de Pemex a zonas con actividad petrolera, centrándose en el caso de Tabasco. Las reflexiones de este artículo se basan en los hallazgos de la investigación, la cual se puede consultar en www.fundar.org.mx.

No cabe duda que la coexistencia territorial entre, por una parte, actividades extractivas de recursos altamente valorados en el mercado internacional, y la desigualdad y pobreza ?la llamada “paradoja de la abundancia” ? provoca tensiones sociales. Los actos de protesta dirigidos en estados como Tabasco en contra de Pemex para exigir indemnizaciones por daños ecológicos ?y que funcionarios de la paraestatal llaman despectivamente “industria de la reclamación”? dan cuenta de los problemas ecológicos y sociales que superan el ámbito de arreglos económicos limitados entre la empresa y grupos o individuos afectados, así como de la frustración social que surge a partir de la percepción generalizada de no recibir ningún beneficio de la bonanza petrolera y que son potencialmente abiertos al clientelismo y la manipulación política. Estas problemáticas exigen, pues, estrategias institucionales que involucran a agentes gubernamentales, la empresa paraestatal y las comunidades afectadas.

*/ 2007: Enero-junio

Fuente: Elaboración propia con base en la información proporcionada por PEMEX.

1995 a 2006: PEMEX en la Comunidad disponible en línea: www.pemex.gob.mx/index.cfm?action=content§ionID=9&catlD=130&subcatlID=135 (consultado en abril 2007).

Enero a Junio de 2007: disponible en línea:

www.pemex.com/index.cfm?action=content§ionID=113&catID=11002

(consultado en octubre de 2007).

El mecanismo que Pemex emplea desde mediados de la década de los noventa para este fin es el otorgamiento de donaciones y donativos para aportar recursos en especie y efectivo a proyectos de desarrollo social y productivo. Entre 1995 y 2006 el Consejo de Administración ?la única instancia facultada para otorgar donaciones y donativos? autorizó un total de 9 mil 527.9 millones de pesos (en promedio 800 millones de pesos cada año) y 136 inmuebles que se distribuyeron dando prioridad a estados con actividad petrolera. Tabasco y Campeche fueron los dos estados más beneficiados, al recibir 2,1 mil millones de pesos y 2 mil millones de pesos respectivamente. En los últimos tres años del sexenio pasado los montos totales de recursos aumentaron cada año, una tendencia que continua en el presente año, como evidencian las cifras disponibles para la primera mitad del 2007.

De acuerdo a la información proporcionada por la paraestatal estos recursos se destinan principalmente a programas productivos y de desarrollo social, así como a proyectos de infraestructura social, vial e hidráulica. Pero en realidad es imposible ?no sólo para los ciudadanos interesados, sino también para los órganos fiscalizadores de la Federación? verificar si estos recursos se usaron de manera adecuada y de acuerdo con la normatividad establecida, porque la información disponible es escasa. Simplemente, a pesar de que se trata de montos millonarios, no es posible evaluar el impacto de los programas sociales o inversiones públicas financiados con recursos de Pemex en las comunidades petroleras.

La opacidad se manifiesta en las distintas etapas del proceso, que abarca desde la recepción de la solicitud hasta la entrega de los recursos y la posterior supervisión. La autorización de las donaciones y donativos, centralizada en el Consejo de Administración de Pemex, no permite saber: (1) cuáles son los criterios para la toma de decisiones; (2) si se realizan diagnósticos que toman en cuenta factores como el impacto a largo plazo de los proyectos; (3) qué indicadores de desarrollo social y económico de los municipios son usados; y (4) la articulación de las solicitudes con planes estatales y municipales de desarrollo.

Un foco rojo han sido los mecanismos de la paraestatal para supervisar el ejercicio de los recursos por terceros (gobiernos estatales, municipales, organizaciones civiles) porque no dan certeza sobre el destino final de las donaciones o donativos. Esta laguna de información se evidenció en el caso de Tabasco con los reportes que el gobierno estatal entrega periódicamente a Pemex para rendir cuentas sobre el destino final de los recursos aportados para programas sociales y productivos. Estos reportes, que se solicitaron al amparo de la Ley Federal de Transparencia, resultaron ser informes de avance financiero que daban cuenta solamente de la aplicación de los recursos en los municipios.

En el caso de Tabasco, no hubo reportes finales para explicar el gasto, justificar recursos no ejercidos y documentar las acciones realizadas con los apoyos de Pemex y su impacto social y productivo. No obstante esta falta en la rendición de cuentas, el Consejo de Administración de Pemex seguía otorgando recursos. Este hecho apunta a que las lógicas de asignación no han sido orientados a premiar el uso eficiente y eficaz de los recursos públicos o lograr las metas de desarrollo social o económico. Al contrario, persiguen otros objetivos como, por ejemplo, desactivar conflictos producidos o agudizados por la presencia de Pemex, por medio de arreglos económicos entre Pemex, gobiernos estatales, municipios y la población afectada. Sin duda, son las fallas en la rendición de cuentas entre niveles de gobierno ?en este caso estatal y federal? las que facilitan estos usos que, además, alimentan redes clientelares en el espacio local.

Sería equivocado atribuir toda la responsabilidad para estas fallas a las instancias de Pemex que están involucradas en el proceso de autorización, entrega y supervisión de las donaciones y donativos. De acuerdo con las listas de beneficiarios ?que incluyen nombre, monto de la donación y el fin, entre 1998 y 2006? los principales beneficiarios de recursos en efectivo fueron los gobiernos estatales que recibieron, aproximadamente, el 90% de los donativos, principalmente para proyectos de infraestructura vial, hidráulica y social. En cambio, los gobiernos municipales sólo recibieron el 4.6 por ciento del total de los donativos ?prácticamente lo mismo que organizaciones civiles y filantrópicas que obtuvieron alrededor del 4.3%? esto demuestra que los recursos otorgados a los municipios son relativamente pequeños y destinados a fines muy específicos, por ejemplo, la construcción de puentes vehiculares, pavimentación de avenidas, remodelación de infraestructura social y eléctrica o programas de preservación ecológica. En el caso de Tabasco ?y es muy probable que esta conclusión sea generalizable? el papel del ejecutivo estatal y de los presidentes municipales en la gestión de estos recursos contrasta frente a la poca presencia de las comunidades. Siendo los gobernantes democráticamente electos en el ámbito estatal y local quienes reciben estos recursos como un aporte adicional para financiar el gasto público son quienes deben rendir cuentas ante las instancias federales, pero también ante la población local. Sin duda, son los afectados directos por la operación petrolera quienes deberían saber cuántos recursos Pemex entrega, qué acciones y programas se están financiando y cuál es el impacto. Si la población directamente afectada por los problemas ecológicos y sociales provocados por Pemex no conoce ni puede participar en la gestión de los proyectos productivos y sociales, la manipulación política del descontento social se reproduce.

Las conclusiones son contundentes: las deficiencias en el diseño y la implementación de medidas institucionales de desarrollo social propician la operación de la “industria de la reclamación” y ésta no beneficia a las comunidades. Como se trata de un problema que involucra a múltiples actores las posibles soluciones también tienen que ser transversales.

Para finalizar, debemos señalar que a principios de septiembre la paraestatal anunció nuevos lineamientos para las donaciones y donativos con nuevos mecanismos de control y rendición de cuentas, en los que se pueden sentar las bases para introducir instrumentos de evaluación de resultados. Sin duda, éste es un paso importante hacia una mayor transparencia y rendición de cuentas, pero no resuelve el problema central: que la paraestatal ha utilizado el mecanismo de donaciones y donativos desde una perspectiva instrumental para mejorar a corto plazo el nivel de aceptación social de la industria extractiva, y no como un asunto de justicia social y parte de una estrategia integral de desarrollo de las zonas petroleras.

En una estrategia integral, los nuevos lineamientos deben ser sólo el inicio de un debate que involucre a actores gubernamen-tales, comunidades, organizaciones civiles y la empresa para-estatal para definir políticas de desarrollo sustentable que resuel-van los rezagos y desajustes provocados por la actividad petrolera.

Donativos y donaciones,
Nuevos lineamientos de Pemex

? Acotar la discrecionalidad en el otorgamiento, así como en el seguimiento y supervisión de su aplicación.

? Fortalecer los mecanismos de sanciones al donatario que incumpla con una estricta rendición de cuentas en la aplicación de los apoyos otorgados.

? Determinar como improcedentes las solicitudes de donatarios que no hayan rendido informes de aplicación de apoyos anteriores.

? Obligar al donatario a abrir una cuenta bancaria, exclusivamente para el manejo y supervisión de los recursos recibidos.

? Incorporar una nueva metodología para la asignación y distribución de los donativos y donaciones, con indicadores precisos que transparentarán el otorgamiento de dichos recursos.

? A partir de octubre, estará disponible una nueva sección en internet para informar oportunamente a la sociedad de los donativos y donaciones.

Estos nuevos lineamientos prevén que para el otorga- miento de los donativos sean considerados diversos indicadores que, bajo una metodología predeterminada, se ponderen de acuerdo a los impactos de la actividad petrolera. Los indicadores incluidos en la metodología son la producción de la industria petrolera, las instalaciones estratégicas, la población en municipios con influencia petrolera, los proyectos de inversión, la protección y los pasivos ambientales, el número de trabajadores petroleros y el índice de marginación de los municipios petroleros.

* Socióloga y Candidata a Doctora en Estudios Latinoamericanos por parte de la Universidad
Nacional Autónoma de México. Subdirectora y Coordinadora académica de
Fundar Centro de Análisis e Investigación. (kristina@fundar.org.mx )