Energía A Debate

Isabelle Rousseau

(Fragmento del libro, publicado en la edición noviembre-diciembre 2017 de la revista “Energía a Debate”).

Tribulaciones de dos empresas petroleras estatales. 1900-2014 (Trayectorias comparadas de Pemex y de PdVSA) ofrece al lector la historia de la formación y la evolución de la industria petrolera en los dos países petroleros más antiguos e importantes de América Latina: México y Venezuela. Este recorrido permite observar y comparar dos compañías petroleras nacionales ?Pemex y PDVSA- desde su nacimiento hasta 2014.

Además, este tortuoso viaje a través del tiempo ofrece múltiples lecciones en relación con lo que ha sido el interés inicial y fundamental del estudio.

Al inicio del sendero, nada parecía distinguir de manera fundamental la industria petrolera mexicana de la venezolana. Los dos países encerraban importantes recursos en tierra en hidrocarburos, razón por la que atrajeron casi en la misma época a las grandes compañías internacionales, tanto inglesas como estadounidenses.

De manera similar, ambas naciones tuvieron que aprender su oficio como propietarias de sus recursos en tierra. En otros términos, tuvieron que comprender cómo funciona este negocio para supervisar de manera adecuada a los operadores extranjeros. Tenían que encontrar una metodología que les permitiera medir los costos que desembolsaban los operadores de la mejor manera posible en aras de cobrarles impuestos justos (regalías e impuestos petroleros) y de prevenir el deterioro de los campos y de los yacimientos para no afectar (ver cancelar) la producción en el futuro.

También se trataba para ellos de mantenerse como países atractivos para los inversionistas, ofreciendo condiciones adecuadas para que los operadores extranjeros decidan quedarse e invertir en el país (por lo menos fue el problema esencial de Venezuela).

Como se ha podido observar, ninguno de estos dos países supo encontrar este justo medio y llevar a bien esta doble tarea.

Aunque ambos modelos organizacionales ofrecieron visiones y rutas diametralmente opuestas, situándose a los dos extremos de un mismo abanico, ninguno supo encontrar el equilibrio deseado en el espectro de posibilidades institucionales y organizacionales.

A la manera de un ballet, a lo largo del tiempo, ha habido intercambios de posición en la relación que cada empresa ha tenido con el Estado y con el mercado. Sin embargo, nunca encontraron una relación armónica entre ambos actores. Indudablemente, una parte del problema es la inmadurez institucional que impregnó en sus inicios la construcción de la industria petrolera en ambos casos.

Sin embargo, a pesar de estas similitudes, indudablemente las dos naciones se distinguen por las modalidades que aplicaron para ejecutar este papel. En efecto, partiendo de la misma base, rápidamente sus caminos van a divergir de manera drástica. Encerrado en la visión según la cual los recursos son una propiedad que se debe conservar celosamente, México va a replegarse y evitar todo contacto con el exterior. Al contrario, convencido de que el petróleo es un bien intercambiable que deja una renta extraordinaria, Venezuela se abrirá al mundo y a la competencia en aras de recuperar la mayor renta posible.

¿Cómo explicar que sus caminos se hayan separado de esta manera? Múltiples elementos ligados al contexto nacional (la historia, la posición geográfica, el régimen político y el papel que se ha otorgado al petróleo en el desarrollo económico del país) parecen haber tenido un rol importante al inducir procesos de nacionalización extremadamente diferenciados, sin olvidar la naturaleza de la geología.(1) Si bien la mayoría de los estudios sobre la industria petrolera se han concentrado en lo que se llama “las restricciones abajo del suelo”, aquí nos enfocamos más bien en las “restricciones arriba del suelo”. En este sentido, los dispositivos institucionales que surgieron con la nacionalización parecen explicar las características y también las diferencias entre las dos compañías petroleras de Estado. Así el primer rasgo que caracteriza la creación y la evolución de cada industria y empresa es la importancia que va a adquirir el proceso de nacionalización para el futuro de la industria. En efecto, este recorrido aclara cómo las modalidades que acompañaron al proceso de nacionalización van a orientar fuertemente la evolución de los sistemas petroleros que surgieron. En este sentido, la noción de “path dependence” (la dependencia al sendero), un concepto frecuentemente utilizado por sociólogos, politólogos y economistas, ilustra bastante bien el tipo de vínculo que se forja entre el origen de una empresa y su evolución futura. En los dos casos examinados aquí, es claro que el proceso de creación de la compañía nacional petrolera fue fundamental y pesará sobre su futura dinámica. No se trata de caer en un determinismo simplista: la realidad es siempre mucho más rica y compleja que una mecánica de relojero. Pero es de constatar que las trayectorias de Pemex y PDVSA dan muestra de una realidad apremiante: en esta construcción organizacional, el pasado tiene un peso específico que se encarga de matizar la evolución actual por enmarcar las estrategias posibles de los diferentes actores. La historia no se escribe en una hoja en blanco.

En México vimos, de hecho, cómo el aspecto ideológico ha impregnado la forja de la empresa y de la industria petrolera. Se subraya a lo largo del texto cómo una concepción muy particular y muy potente de la soberanía nacional, basada en la propiedad de los recursos en tierra, ha ido orientando la edificación del sector de los hidrocarburos. De esta manera, el operador estatal (Pemex) nació sujetado a los intereses y a las decisiones del propietario de los recursos en tierra (el ministerio, instancia sujetada a la voluntad del presidente de la República y del partido (PRI))-; se analizó cómo este comportamiento tenderá a reproducirse a lo largo del tiempo. Nunca el Agente se ha atrevido a alzar las cejas en signo de rebelión en contra del Principal.

En el caso de Venezuela, el pragmatismo y la orientación comercial van a impregnar la edificación del sector petrolero. Fue necesario dejar plena autonomía financiera y de gestión al nuevo operador estatal (PDVSA) para que mantuviera la eficiencia productiva que había caracterizado a las compañías extranjeras. En contraparte, el dueño (el ministerio) vio sus funciones y sobre todo su capacidad de acción restringidas. Así, hasta 2003, la autonomía inicial ha marcado de su sello el comportamiento de PDVSA.

Sin embargo, centrarse únicamente en la nacionalización como el punto focal de la construcción del sistema petrolero, otorgaría una mirada demasiado restrictiva. Para evitar caer en una visión distorsionada, es necesario pensar que el proceso de nacionalización está en relación con la concepción de nación que cada país tenía.

También es la consecuencia del régimen político y económico que se estaba construyendo.

Para México, la nacionalización del petróleo fue el punto culminante de la construcción difícil y vacilante del régimen postrevolucionario en el que Estado, partido y presidente de la República fueron asimilados para representar a la nación. Y a su vez, la nación se identifica con la propiedad de la tierra. Se subrayó cómo, a finales del siglo XIX, las dos invasiones (de los franceses y de los americanos) -con la pérdida de una enorme extensión de territorio en el caso del conflicto contra los Estados Unidos- y, luego, la implementación de leyes liberales (código minero y ley petrolera) durante la gestión de Porfirio Díaz abonaron un anhelo que se focalizó sobre un aspecto: la recuperación de la dignidad nacional.

Para muchos, reconquistarla pasaba por la recuperación de la propiedad de la tierra y del subsuelo. Se ha reiterado de manera insistente cuán determinante fue la Revolución de 1910?1917 para el nacimiento de la industria petrolera mexicana. Así, para varios autores tales como Adolfo Gilly, la nacionalización del petróleo en 1938 fue la pieza faltante para completar y finiquitar la Revolución mexicana. Aquello ilustra la identificación implícita que surgió entre la Revolución como proceso de edificación de la nación mexicana y el petróleo. Más que cualquier otro evento, la Revolución explica el radicalismo que acompañó la expropiación y la ruptura casi definitiva con los operadores extranjeros.

Por lo contrario, en Venezuela, el petróleo va a ser asociado rápidamente como un medio idóneo para salir de la pobreza. A principios del siglo XX, cuando se descubrieron los primeros campos de petróleo, era uno de los países más atrasados de América Latina, que padecía enormes niveles de analfabetismo y de insalubridad.

El régimen dictatorial de Juan Vicente Gómez y los gobiernos posteriores van a comprender el beneficio que pueden obtener por la exportación del crudo; la “petrolización” de la economía a la muerte de Juan Vicente Gómez lo ilustra. Además, el país ya había tenido antecedentes mineros por desarrollar una industria aurífera importante durante la segunda mitad del siglo XIX (sin contar sus enormes reservas de asfalto). Para los nuevos gobiernos el petróleo era solamente un negocio más (¡un negocio muy fructífero!).

Sin demorar, los diferentes gobiernos se enfocaron en la dimensión económica (cobrar los impuestos más altos posibles) mucho más que en el tema patrimonial. Dicho de otra manera, para ellos, los recursos en el subsuelo ofrecían la oportunidad de extraer una renta interesante.

Nunca fueron vistos como un bien patrimonial que, además de ofrecer una renta apreciable, debía protegerse para evitar que la nación lo perdiera. Esta diferencia de visión incide en la concepción de la exportación de crudo que cada país ha desarrollado: en México, hasta la segunda mitad de los años setenta, la exportación de crudo fue considerada como traición a la patria; en cambio, para Venezuela, abría las puertas al progreso económico y social.

En el fondo subyace una visión antropológica distinta ?hasta contraria- sobre la relación que guardan la estructura familiar, la comunidad y el individuo con la tierra (nación) y el petróleo (recurso del subsuelo). Paralelamente, la concepción del tiempo difiere: opone una concepción de larga duración (para la visión patrimonialista, el tiempo pertenece a la comunidad) a una concepción de corta duración que se materializa por la atracción de una renta inmediata (dinero). Un estudio antropológico a profundidad permitiría percibir la diferencia que ilustra la modalidad con la que se administra y transmite el patrimonio en ambos casos. Sin duda, esta distinción refleja las variaciones en la organización política y económica de cada país, así como su actitud respecto a la propensión a la apertura vs la búsqueda de la autarquía. Estos comportamientos son, de alguna manera, transposiciones de características estables en estructuras familiares anteriores al tiempo individual.(2)

En ambos casos, el estira y afloja que se libraron las compañías y el gobierno reflejan esta dimensión antropológica. De hecho, las compañías no tardaron en entender cuál era la visión y los intereses que guiaban cada gobierno. Así, en México, las compañías rápidamente se dieron cuenta de la importancia de las concesiones para el gobierno, las cuales se convirtieron en un catalizador de la lucha entre ambos actores. De hecho, importaron más que los impuestos.

Y si las compañías se rehusaban a pagar regalías es, antes que nada, porque hubiera significado que reconocían la propiedad del Estado mexicano sobre los recursos del subsuelo.

No fue el caso de Venezuela. De manera natural (automáticamente y por ley), las concesiones se renovaron hasta 1983, es decir, 50 años después de la nacionalización de México y muchos años después de la nacionalización en los países de la OPEP. Además, Venezuela tuvo una gran presencia a nivel internacional: primero, con la ley del “fi ? y-fi ? y”, y luego por su liderazgo al momento de la creación de

la OPEP en aras de defender los precios (y cesar las batallas sobre el diferencial de impuestos cobrados por cada país). Esta visión comercial lo llevó a privilegiar un comportamiento pragmático.

Por supuesto, estas dos dinámicas encontradas representan tendencias de largo plazo. Esto no significa que eventualmente cada país no haya experimentado periodos que contradijeron la orientación petrolera dominante. Por ejemplo, en ciertos momentos, la visión pragmática predominó en México (con Díaz Serrano y su enfoque comercial del petróleo, o también recientemente con la visión que guió la Reforma de 2013). A su vez, Venezuela ha conocido períodos en los que predominó una visión ideológica (en 1982-1983 y a partir de la instauración de la República Bolivariana). Sin embargo, en el tiempo largo, el petróleo ha sido asociado con la ti erra en México y con el dinero (renta) en Venezuela. La actitud de cada país hacia los contratos en el segmento río arriba lo ilustra. Los contratos de riesgo fueron prohibidos en México hasta muy recientemente; mientras que en Venezuela fueron aceptados de todo tiempo Al igual las compañías extranjeras han recibido un trato diferente.

Mientras una actitud de recelo hacia la inversión extranjera predominó en México (venían a expoliar la nación (la tierra)), en Venezuela representaba una gran ventana de oportunidad para extraer el mayor beneficio económico posible. El origen de la riqueza de una nación tuvo (y tiene) una connotación distinta en ambos casos: la posesión de la tierra es sinónimo de riqueza en México; la producción del (sub)suelo lo es para Venezuela.

El segundo rasgo que caracteriza la creación y la evolución de cada industria y empresa lo constituye la manera en que la concepción predominante sobre el rol del petróleo ha impregnado el tejido institucional (hábitos de los actores incluidos). Comportamientos y visiones van a adquirir tanto arraigo que el camino inercial será cuestionado solamente en tiempos de fuerte crisis (económica, política), de cambios drásticos (choques o contrachoques petroleros), de transformaciones brutales en el comportamiento de los yacimientos o el tipo de producción (caída drástica de Cantarell, petróleo extrapesado de la Faja del Orinoco). En efecto las crisis son momentos de profunda desestabilización: abren ventanas de oportunidad efímeras para descodificar y recodificar principios, normas y conceptos que nacieron con la industria (nacional).

La tercera característica tiene que ver con el dilema esencial y de origen que enfrentan todas las empresas de Estado. Tienen que encontrar un equilibrio entre las dos funciones que caracterizan a la empresa pública (petrolera, en este caso): la misión social (y, por extensión, política), puesto que el Estado es propietario de los recursos en tierra en representación de la nación, y la lógica comercial y de negocios, que encamina al operador a cumplir de manera prevalente con papel de empresa. Es un equilibrio muy frágil ?quizás imposible de encontrar-, consecuencia del lugar central y totalizador que ocupa el Estado en esta industria. Tal y como lo propone Adrían Lajous, ¿sería la solución “reforzar el uno y el otro”?(4)

La cuarta característica emana del aspecto anterior. La persistencia de esta dicotomía -misión nacional vs meta comercial suele provocar un efecto perverso: las soluciones para remediar las disfunciones de la industria nunca cumplen su cometido. En efecto, tienden a medidas de medio tinte en aras de atender a la vez (¡misión imposible!) las exigencias ligadas a cada función de la empresa. Por ejemplo, en México, por no querer modificar la Constitución, durante años, para atraer a las compañías petroleras, se quiso solucionar las dificultades ligadas a la producción de crudo con contratos bizarros (que no eran ni de servicios ni de riesgo), lo cual no tuvo el efecto esperado. También se inventó la figura de los Pidiregas para solucionar la falta de inversión privada en el sector, y acabaron por aportar más problemas que soluciones viables. De paso, estas falsas reformas desacreditaron las reformas futuras ante la mirada de la industria a escala internacional. En el caso de Venezuela, el protagonismo que adoptaron PDVSA y sus filiales (Lagoven y Corpoven) durante la apertura petrolera cuando diseñaron las nuevas políticas y negociaron directamente con las compañías extranjeras o, al revés, la radicalidad de la decisión de reunir bajo una misma cabeza (la de Rafael Ramírez), el ministerio y el holding estatal con la política bolivariana, llevaron a resultados inadecuados para el buen funcionamiento de la industria. Si los remedios propuestos en México (hasta 2013) se han caracterizado por su tibieza, la radicalidad ha definido las soluciones en Venezuela.

Pero ninguno de los dos caminos ha conducido a resultados duraderos y/o positivos.

El último punto refiere a las transformaciones homeopáticas que ha emprendido México que lo estuvieron conduciendo a la implementación gradual de buenas prácticas en términos de gobernanza petrolera. Paulatinamente México ha creado reguladores que han ganado a pulso su autonomía frente a la Secretaría de Energía (y su autoridad frente a Pemex), y ha estado abriendo su segmento rio abajo (en particular con el gas natural) buscando forjar una lógica de mercado en un ámbito monopólico para desembocar finalmente, con la reforma de 2013, en la creación de un verdadero mercado de energía.

En cambio, Venezuela nunca ha mostrado interés en armar un andamiaje institucional que esté orientado a fomentar un gobierno adecuado de la industria ?es decir, a separar las diversas funciones del Estado en instancias diferenciadas (tales como crear un regulador de los segmentos rio arriba y rio abajo), para otorgar mayor capacidad de acción a cada una de ellas y evitar traslapes indebidos de funciones.

Las trayectorias que siguieron Pemex y PdVSA a lo largo del siglo XX y a inicios del siglo XXI han adoptado frecuentemente la forma de verdaderas tribulaciones. En efecto, en varias ocasiones las estrategias ideadas e implementadas por las autoridades en turno se desviaron de su cometido por obstáculos imprevistos que se alzaron en el camino. Sin embargo, dos constantes impregnaron la historia y la vida de cada compañía e industria petrolera nacional.

La primera fue la importancia que han jugado en el desarrollo del “sistema petrolero” del país las modalidades específicas que acompañaron la arquitectura institucional en el momento de su creación. Van a impregnar las reacciones que cada sistema tendrá al enfrentarse a acontecimientos tales como los choques petroleros de 1973-1979 o los contrachoques de 1982-1986 o, después, el triunfo del neoliberalismo. En contrapunto, las difíciles relaciones que cada empresa pública ha tenido con el poder político y las contradicciones que resultan entre sus funciones industriales y nacionales van a trazar grandes similitudes entre estos dos sistemas petroleros nacionales, lo que ilustra muy bien el viejo refrán español: “Vino nuevo en odres viejos”.

Pies de notas:

(1) Como se ha notado al inicio de este libro, la naturaleza de los yacimientos es un elemento fundamental que condiciona en parte la construcción institucional. Sin dejar de mencionar el peso que este elemento ha tenido en ciertos momentos de la historia del dispositivo institucional, el enfoque aquí no ha sido centrado en este factor. No se dejó sin embargo de mencionar ?cuando se estimó necesario hacerlo- el rol que algunos yacimientos han podido jugar para reorientar la toma de decisión. Han sido el caso de Cantarell en México y de la Faja del Orinoco en Venezuela.
(2) Emmanuel Todd. L?illusion économique. Essai sur la stagnation des sociétés développées. Gallimard. 1998.
(3) Aunque aquel tema no fue tampoco un asunto menor en las batallas libradas.
(4) Adrián Lajous, (2014). La industria petrolera mexicana. Estrategias, gobierno y reformas, México, Fondo de Cultura Económica, pp. 648.