¿Podría el esquema feed in tariff ser útil en el subsidio eléctrico?

Revisión a los subsidios eléctricos en México, ¿podría el esquema feed in tariff ser útil?

 

 

Por Ayax Gutiérrez Villascán, Juan Manuel Miguel Calderón, Julio Damián Martínez Barreiro y Karla Daniela Pineda Carrillo

 

Revisor y coordinador editorial

Carlos Federico del Razo Ochoa

 

Prólogo

Carlos Federico del Razo Ochoa

 

Prólogo

 

El presente trabajo fue desarrollado hace cerca de un año, previo al inicio de la pandemia por SARS-Cov-2 y en el marco de las primeras decisiones ejecutivas del gobierno federal, como parte de la revisión de la política energética (por ejemplo, el 28 de octubre de 2019 se publicaron en el DOF los lineamientos que modificaron los criterios para el otorgamiento de Certificados de Energías Limpias, pendientes de resolución judicial).

 

Muchas cosas han cambiado en este corto periodo de tiempo, empero, la conclusión y pretensión general de sus autores y del suscrito se mantienen e incluso se acentúan: hacer el mejor uso posible de los recursos públicos y promover mecanismos que favorezcan la transición energética de México.

 

En política pública es bien sabido que los subsidios otorgados de manera generalizada siempre terminan beneficiando (frecuentemente en gran medida) a quien no lo necesita. Por otra parte, el mantenimiento de estos apoyos gubernamentales representa una pesada carga para el Estado, el cual debe sacrificar proyectos de inversión que pudieran resultar más benéficos en el largo plazo para la diversificación y seguridad energéticas[1].

 

El presente artículo contiene reflexiones interesantes y necesarias sobre el impacto presupuestario de los subsidios eléctricos y su posible reorientación hacia otro tipo de esquemas. Se plantea, por ejemplo, adaptar a las necesidades locales el esquema feed in tariff, que, si bien no estuvo exento de críticas y detractores en Alemania e Inglaterra, en el largo plazo probó tener efectos benéficos en el florecimiento de un ecosistema de pequeños productores de energías limpias, incluyendo beneficios multiplicadores en su cadena de proveeduría.

 

No podría haber una coyuntura más apremiante como la que vivimos actualmente para cuestionarnos y analizar políticas para maximizar el desempeño de nuestras Empresas Productivas del Estado y de nuestra industria eléctrica en general. Por ello, aplaudo el esfuerzo y talento de los autores del presente ensayo, destacados alumnos de la primera generación de especialistas en Derecho Energético, del posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM. Asimismo, saludo la labor de difusión de la revista Energía a Debate, por abrir estos espacios de ineludible discusión.

 

I. Resumen ejecutivo

 

El esquema energético mundial es influenciado por los elementos sociales, culturales, políticos y económicos que conforman a cada nación.

 

El bosquejo inicial para el desarrollo de proyectos que mejoren, amplíen e innoven el sector eléctrico de un Estado o región está determinado por el sustento económico que respalde tales proyectos. Es común que esto se realice mediante apoyos estatales. Para que ello ocurra de manera eficiente, el marco jurídico, política y finanzas públicas de los Estados deben permitir y contemplar el desarrollo de mecanismos económicos que fomenten la inversión privada nacional y extranjera, con la finalidad de mejorar la calidad de los servicios eléctricos ofrecidos a los usuarios finales (los habitantes del Estado).

 

La visión integral de un proyecto eléctrico, como lo son la generación o suministro de electricidad (como algunas de las etapas de la cadena de valor de energía reconocidas en México) debe obedecer a diversos esquemas de inversión, de apoyos financieros, ya sea que se establezcan (i) en la normatividad de aquellos países que pugnan por generar nuevos programas de eficiencia y desarrollo sustentable de dicho commodity, o (ii) a través de programas gubernamentales que promuevan estímulos económicos para la realización de nuevos proyectos o bien, que brinden continuidad a los ya generados en la industria eléctrica.

 

Con base en el contexto apuntado, el presente texto analiza el impacto de los subsidios en electricidad en México, toda vez que los fundamentos económicos adquieren suma relevancia en la adopción de nuestra política energética.

 

II. Introducción

 

A través de la implementación de la reforma energética, el Estado mexicano efectúo cambios transcendentales en dicho sector, incluyendo el relacionado con el ámbito eléctrico. Si bien, dicha reforma no se abocó directamente a la regulación de subsidios a la energía eléctrica, uno de sus objetivos principales fue lograr la eficiencia del sector para disminuir costos, lo cual, podría traducirse en la reducción o, en su caso, la eliminación de los subsidios eléctricos.

 

Originalmente, los Estados utilizan los subsidios a la energía con el objetivo de evitar que los ciudadanos eroguen un pago excesivo o elevado de los precios de la energía y la volatilidad a la que los mismos pueden estar sujetos, derivado de factores internos y externos. Algunos de estos factores pueden presentarse como conflictos políticos o compromisos internacionales suscritos por los diferentes países, ejemplo de ello es el Acuerdo de París.

 

En este sentido, el presente texto se enfocará en (i) el uso e implicaciones derivadas de los subsidios eléctricos, y (ii) las posibles consecuencias de la eliminación de los mismos en el país a la luz de la reforma energética, los cambios políticos actuales y los compromisos internacionales que ha suscrito México en la materia.

 

III. ¿Qué es un subsidio eléctrico?

 

El subsidio es catalogado como una ayuda, auxilio o apoyo extraordinario de naturaleza económica que es otorgado sin compensación equivalente por el Estado a través de sus dependencias u organismos de carácter público. Su finalidad es la de incentivar y proteger financieramente el desarrollo de empresas de índole privado en diversos sectores industriales o bien, ejercer un beneficio económico a sus habitantes por el pago disminuido de los servicios que presta el Estado, v.gr. el agua o la electricidad[2].

 

En este sentido, el Estado puede emplear instrumentos legales con el afán de que los costos eléctricos que pagan sus habitantes de menores recursos por recibir electricidad sean económicamente accesibles para los mismos; el ejemplo más claro de esto es el subsidio.

 

A su vez, la Tesis Aislada 2a. CXXII/99 en materia administrativa, sostenida por la Segunda Sala de nuestro máximo Tribunal Jurisdiccional, estipula lo siguiente:

 

“SUBSIDIOS. NATURALEZA JURÍDICA.- Los subsidios constituyen una atribución constitucional de la autoridad legislativa y excepcionalmente del Ejecutivo Federal en ejercicio de facultades reglamentarias, consistente en una ayuda de carácter predominantemente económico, que debe revestir las características de generalidad, temporalidad y no afectación a las finanzas públicas, con la finalidad de apoyar las actividades económicas que para la economía nacional sean de orden prioritario, así como el estímulo a la organización de empresarios y consumidores, la racionalización de la producción y la creación de industrias de utilidad nacional, cuya vigilancia y evaluación de resultados debe realizar el Estado. En cuanto a actos de autoridad, los subsidios se decretan unilateralmente, vinculando a los gobernados, tanto a los beneficiarios directos o últimos como a los terceros que eventualmente intervienen en su aplicación, de modo que ésta al crearse situaciones jurídicas concretas, da lugar a obligaciones de las autoridades y derechos correlativos de los gobernados; por lo tanto, aun cuando los subsidios tienen la finalidad de otorgar un beneficio y no causar un perjuicio a dichos gobernados, debe admitirse que al crear una situación jurídica concreta para aquellos terceros que intervienen en el procedimiento, éstos pueden verse afectados por las determinaciones correspondientes que modifiquen o revoquen un subsidio sin la observancia de la normatividad establecida en el decreto respectivo”.

 

Contradicción de tesis 134/98.- Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.-27 de agosto de 1999.-Cinco votos.-Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano.- Secretario: José Carlos Rodríguez Navarro. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, octubre de 1999, página 591, Segunda Sala, tesis 2a. CXXII/99[3].

 

Del criterio referido se desprende que la naturaleza jurídica de los subsidios es de carácter administrativo y que, aplicados al sector eléctrico, tienen deontológicamente la finalidad de apoyar al desarrollo de actividades diarias. Empero, la aplicación de los subsidios genera una carga económica abrumadora para el Estado cuando se abusa de su uso, tal y como ocurre en el caso del suministro eléctrico.

 

México es un país que históricamente ha subsidiado el pago por el suministro de electricidad a sus habitantes del servicio doméstico y agrícola, lo que ha generado un serio lastre para las finanzas de su ahora Empresa Productiva del Estado, la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Los subsidios a la electricidad, traen como consecuencia un detrimento económico, mismo que conlleva al Gobierno Federal a realizar reducciones presupuestarias. Lo anterior, implica eliminar el destino de recursos económicos dirigidos a programas sociales prioritarios en rubros como: salud, educación, transporte público, entre otros. Además, otra consecuencia que genera la reducción presupuestaria es que se impide la capacidad de reinversión de CFE para renovar y modernizar su infraestructura, en específico al sistema eléctrico nacional, lo que se traduce en un impedimento para mejorar la calidad en la prestación de su servicio a los usuarios finales.

 

Además, estos subsidios dan lugar a diversos costos externos (medioambientales y para la salud, debido a que incentivan un consumo excesivo de electricidad, que mayormente es generada con combustibles fósiles), y restan atractivo a las energías renovables y limpias. En particular, eliminan incentivos para que las nuevas empresas e inversionistas desarrollen proyectos de eficiencia energética y energías renovables[4].

 

Mientras países como Colombia, Turquía, Brasil o Armenia han avanzado en disminuir o incluso eliminar completamente el subsidio para los usuarios de energía eléctrica, México mantiene este esquema que representó un costo de 1.5 billones de pesos durante las tres últimas administraciones.

 

Esta cifra no ha disminuido bajo la administración actual, ya que el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador a través de la subsidiaria de CFE: Suministrador de Servicios Básicos, presupuestó y detalló que las transferencias y apoyos fiscales no capitalizables del Gobierno Federal ascenderán a 70,000 millones de pesos (mdp) para subsidiar la electricidad de los usuarios mexicanos durante el próximo año, de acuerdo con el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación 2020. Por lo que el monto del subsidio aumentará 31% en términos reales comparado con 2019, cuando el gobierno aportó 52,000 millones de pesos[5].

 

En este sentido, la CFE solamente recibió un incremento de 1.4% del gasto programable para el 2020 en términos anuales, lo que representa la cifra de 456,437 millones de pesos, la cual contrasta con el ejercicio del año anterior, mediante el cual la presente administración le otorgó un incremento de 16% en comparación con el 2018[6]. A raíz de esto, se observa que el déficit económico de CFE se deriva principalmente de los subsidios que otorga, toda vez que la cantidad de ingresos que percibe es muy inferior a la cantidad que otorga en subsidios, por lo que refleja un elevado cargo al erario el excesivo otorgamiento de subsidio a las tarifas eléctricas.

 

En Colombia se llevó a cabo una reorganización de las tarifas, estableciendo un total de cinco categorías para las viviendas, cada una dividida en dos subcategorías: Consumo de Subsistencia y el que Excede el de Subsistencia. Los subsidios se aplican sólo hasta el nivel de subsistencia para hogares elegibles. Por su parte, en Armenia se crearon programas especiales para compensar a los consumidores menos favorecidos y se estableció un sistema de transferencias en efectivo, donde los apoyos sólo son entregados si los beneficiarios muestran su recibo de pago de electricidad y si su consumo es menor a cierto umbral. Asimismo, se establecieron dos pequeños programas asistencialistas para familias que necesitan más ayuda para pagar las facturas, con base en un padrón que requiere una inscripción y evaluación previa, entre otros. Finalmente, en Brasil se permitió la participación de la industria privada en el mercado de electricidad y se promovieron medidas para incrementar su productividad, reduciendo los costos de producción y beneficiando a los consumidores, lo que redujo las necesidades del subsidio. Además, se creó un programa de financiamiento para proporcionar electricidad gratuita a comunidades rurales[7].

 

Es importante resaltar que, durante el sexenio de Enrique Peña Nieto, el subsidio a la electricidad sumó 409.6 mil millones de pesos, en el mandato de Felipe Calderón se observó el monto más alto de los tres sexenios con 682.5 mil millones y en el sexenio de Vicente Fox, el costo del subsidio fue de 478.3 mil millones de pesos, de acuerdo con datos del Sistema de Información Energética (SIE) y de los informes anuales de la Comisión Federal de Electricidad (CFE)[8].

 

Lo referido con anterioridad, queda demostrado en la siguiente gráfica[9]:

 

Con lo denotado en la gráfica, se destaca que, a pesar de las variaciones en las cifras de los subsidios, la mayoría han sido al alza, con la justificación de evitar que se eleven de manera abrupta las tarifas para los usuarios, principalmente a los domésticos. De mantener la inercia en el incremento constante del presupuesto destinado a los subsidios, se pueden equiparar los niveles de pérdida de liquidez financiera que ha presentado Petróleos Mexicanos, esta Empresa Productiva del Estado perdió medio billón de pesos de enero a marzo de 2020, más que todas las pérdidas durante 2019. La cifra también es superior a todo su presupuesto de 2020. Pemex reportó una pérdida de 562,250 millones de pesos (mdp) frente a los 346,000 mdp registradas el año pasado, de acuerdo con su reporte de resultados al primer trimestre de este año, enviado a la Bolsa Mexicana de Valores (BMV)[10]. Esta situación relativa al dinero empleado a los subsidios, en definitiva se vuelve más crítica para el balance financiero de CFE, al agregar las pérdidas anuales de 60 mil millones de pesos que sufre la CFE sufre, entre las llamadas pérdidas técnicas y no técnicas, aunado al rezago en el pago de los usuarios finales a la CFE, que deriva en pérdidas de otros 12 mil millones de pesos anuales, y finalmente a la deuda que anualmente hace frente a los flujos financieros, entre amortizaciones y compromisos la cual llega a los 60 mil millones de dólares, lo cual le implica pagar un servicio anual por esa deuda, de alrededor de nueve mil millones de dólares al año[11]. Lo anterior, se traduce que, para octubre de 2020, la CFE es catalogada como la segunda empresa con mayor deuda en el mercado local corporativo, con un monto en circulación de 95,218 millones de pesos[12].

 

Lo anterior hace evidente que la CFE debe subsanar parte del déficit financiero que tiene mediante estrategias viables que ayuden a la Comisión a ir generando menos pérdidas, por lo que una de esas estrategias debe ser la reducción paulatina del subsidio eléctrico a las tarifas de los usuarios finales.

 

IV. Estímulos fiscales en el sector eléctrico

 

A pesar de que el actual marco legal en materia energética busca, entre otros aspectos, reflejar las realidades del mercado, en el caso de la energía eléctrica todavía existen demasiados retos para trasladar el costo verdadero de proveer el servicio de electricidad a los usuarios finales. Uno de los elementos que influyen en generar esta barrera es la potestad del Ejecutivo Federal para determinar las tarifas subsidiadas[13] que evidentemente, representan un mecanismo de populismo político y no una realidad para eficientar los costos o promover el desarrollo de energías limpias.

 

Este subsidio que el usuario final percibe en su recibo de luz por parte de la Empresa Productiva del Estado CFE[14] de manera bimestral, establece un gran reto a la autoridad para considerar el otorgamiento de estímulos fiscales para que los particulares que no se ubiquen en una tarifa doméstica, opten por un método diverso para el consumo de energía eléctrica.

 

Lo anterior, no es el caso de las empresas o industrias que cuentan con un alto consumo de energía eléctrica puesto que los precios reales que les establece la CFE pudieran no resultar tan atractivos, es por ello que una manera de no generar una situación de desventaja y fomentar la generación limpia de energía eléctrica es a través de estímulos fiscales atractivos.

 

Ahora bien, si consideramos el marco normativo existente para impulsar diversos estímulos fiscales en el sector eléctrico, podemos destacar que la vigente Ley de la Industria Eléctrica tiene como objetivo promover el desarrollo sostenible del sector eléctrico garantizando una operación continua, eficiente y segura para los usuarios finales[15]. Por su parte, la Ley de Transición Energética señala[16] que la Secretaría de Energía debía fijar como meta una participación mínima en la generación de energías limpias del 25% para el año 2018, del 30% para el año 2021 y del 35% para el 2024[17]; por otro lado, define las bases legales para impulsar una transformación hacia un modelo energético y económico sustentable en el largo plazo; en tanto que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) establece la obligación del Estado para fomentar la política ambiental con la aplicación de instrumentos económicos destacando los mecanismos de carácter fiscal para incentivar a los particulares a efectuar acciones a favor del medio ambiente[18].

 

Actualmente existen diversos estímulos fiscales en el sector de la industria eléctrica, por ejemplo, existe un beneficio para aquellas personas o sociedades que instalen celdas fotovoltaicas u otras fuentes de energía renovable en su negocio éstos son 100% deducibles de impuestos[19]. Otro incentivo destacable es el que se establece ya en diversas Entidades de la República Mexicana y que consiste en un descuento sobre el impuesto predial a quienes instalen paneles solares con independencia de los créditos que puede otorgar el Gobierno local a los particulares para la colocación de dicha tecnología; Por ejemplo, el Municipio de Zapopan, en el Estado de Jalisco, ofrece hasta un 25 por ciento de descuento en el pago del impuesto predial a los contribuyentes que utilicen en sus viviendas calentadores solares, captación y reúso de aguas pluviales o celdas solares[20].

 

No obstante, es importante que en México se establezcan mayores estímulos fiscales que ayuden al desarrollo del sector eléctrico limpio, mismos que podrían ser los siguientes:

 

• Facilidades administrativas, refiriéndonos a la accesibilidad ante las autoridades para priorizar los trámites a cargo del empleador de tecnologías limpias[21].

Regímenes especiales para personas en sectores determinados, cuya aplicación implique que sus obligaciones fiscales sean menores que las del resto de los contribuyentes, es decir, que tengan beneficios en cuanto al pago de sus contribuciones.

• Certificados de Crédito Fiscal[22], para operar de manera muy diferente a los Certificados de Energía Limpia[23], puesto que los primerospodrían ser utilizados por las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs), comercios e industrias para el pago de impuestos federales o locales repercutiendo en un beneficio de efectividad inmediata para el usuario, bajo un mecanismo de operación consistente en asignar costo por cada megawatt hora instalado y con un tope de instalación.

Así, a pesar de que hoy en día se encuentra vigente un marco normativo que busca incentivar el desarrollo de energía eléctrica limpia con el objeto de cumplir metas internacionales y fomentar la preservación del medio ambiente, aún existen retos por parte del Estado para establecer mayores mecanismos que estimulen fiscalmente las tecnologías limpias en materia eléctrica.

 

En todo caso, lo que valdría la pena preguntarnos, es si no sería más conveniente la adopción de un subsidio que en vez de ser de aplicación general, estuviera focalizado únicamente a beneficiar consumidores de energía eléctrica en los municipios, comunidades y colonias de alta y muy alta marginación y establecer un programa progresivo de reducción generalizada de los subsidios eléctricos a nivel nacional. Asimismo, la pretensión sería que el desplante de más y mejores fuentes de energía eventualmente tengan como efecto un mercado eléctrico más competitivo y de precios más asequibles para la población en general. Estimamos que esquemas como el que a continuación se analizará, pueden favorecer tal escenario.

 

V. Mecanismo de subsidio feed in tariff

 

 

Después de los esquemas analizados tales como los beneficios fiscales en nuestro país, es necesario reconocer que el objetivo primordial de una política integral en materia de energía es procurar el desarrollo de nuevas tecnologías, tendientes al uso de energías renovables.

 

Tal es el caso de los esquemas de subsidio a nivel internacional, en específicos los adoptados en naciones europeas (España y Alemania) así como en Estados Unidos, en las cuales se aplica la figura de las feed in tariff.

 

Las feed in tariff corresponden a una subvención otorgada por el Estado que incentiva la adopción de energías renovables (solar y eólica por lo general), para lo cual se pacta a largo plazo un pago de la energía generada por los particulares, procurando un mejor precio al normalmente otorgado a dicha generación de energía y mediante la garantía de acceso a la Red de Transmisión.

 

El término feed in tariff originalmente fue acuñado respecto de la legislación Alemana[24] para reconocer la alimentación de la red de energía eléctrica misma que impulsó el uso de energías renovables, lo cual a partir del año de apertura del mercado energético en dicho país (1998) contribuyó al robustecimiento de las tecnologías en el marco de una actividad de responsabilidad con el medio ambiente.

 

El uso de este mecanismo le ha permitido a Alemania transitar a un nuevo paradigma en el uso generalizado de fuentes alternativas de energía el cual se basa en suprimir el uso de energía nuclear para 2022 y eliminar el uso de carbón a más tardar en 2038, así como la reducción paulatina de los porcentajes anuales del esquema feed in tariff.

 

En tal contexto, es claro que la implementación de las feed in tariff procura que las empresas y particulares implementen tecnología de punta y con ello mantienen los niveles de innovación en busca cumplir con los compromisos energéticos y ambientales a nivel internacional en un menor plazo.

 

En contraste, en México el esquema de feed in tariff no ha sido permitido, ello al encontrarse con diversos prejuicios políticos que radican en un supuesto beneficio en favor de ciertos sectores de la sociedad, bajo los siguientes argumentos:

 

• Que la implementación de un esquema de tarifas o incentivos generaría una supuesta saturación en la red eléctrica del país, comprometiendo la confiabilidad y seguridad del suministro del servicio eléctrico;
• Que es responsabilidad única del país la de invertir en la innovación y desarrollo de tecnologías con miras a una supuesta soberanía energética;
• Que el objetivo principal debe ser garantizar el suministro eléctrico mediante una política en la que la Rectoría del Estado, a través de la participación de sus empresas productivas;
• Que el estado debe producir su propia ciencia, tecnología, ingeniería e industria como parte de un imperativo ético y racional en favor de la población y la economía mexicana, y
• Que la política de Estado del sector energético es el instrumento más poderoso del que dispone el país para impulsar la tecnología, la industria nacional y el mercado energético interno.

De esta manera, el actual escenario energético del país ha llevado a considerar los recientes cambios a la legislación de certificados de energías limpias, así como el uso prioritario del carbón[25], lo cual parece contrario a lo que otras naciones han apoyado para lograr transitar al uso de energías limpias.

 

Lo anterior ha quedado plasmado en el Programa Sectorial de Energía 2020-2024 publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de julio de 2020, y que entre sus múltiples objetivos destaca los siguientes:

• Alcanzar y mantener la autosuficiencia energética sostenible para satisfacer la demanda energética de la población con producción nacional, y
• Fortalecer a las Empresas Productivas del Estado mexicano como garantes de la seguridad y soberanía energética, y palanca del desarrollo nacional para detonar un efecto multiplicador en el sector privado

En tal contexto, es claro que nuestro país necesita voltear a ver el caso de éxito de Alemania al procurar el uso del esquema de feed in tariff, lo cual ha llevado a dicha nación a procurar alcanzar sus metas y compromisos ambientales, en específico al suprimir el uso de energía nuclear para 2022, así como eliminar el uso de carbón a más tardar en 2038.

 

Lo anterior, basado en el éxito de generación de energías limpias, especialmente en su región norte, y con ello procurando suministrar electricidad a las zonas industriales en la zona sur, lo cual ha implicado un incremento exitoso en la generación de energías limpias.

 

Por otro lado, Estados Unidos[26] da cuenta de otro caso de éxito, en el cual la generación de nuevas tecnologías ha promovido desde hace más de 20 años la aplicación de mejores condiciones de generación de energía renovable tanto a nivel regional como a nivel Federal.

 

Como complemento, es necesario comprender que la implementación de feed in tariff conlleva necesariamente a que sus resultados impacten en una constante renovación y ampliación de la Red de Transmisión, situación que, en el contexto político actual reflejado en el Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional 2019-2033 (PRODESEN) no se dimensiona como un elemento prioritario.

 

Por tanto, la utilización de subsidios debe necesariamente obedecer a un plan integral de desarrollo de tecnología, pero también que garantice el acceso a la alimentación de la Red, así como el beneficio al consumidor final.

 

Lo anteriormente expuesto, lleva a reconocer el costoso esquema de las tarifas de subsidio de suministro de energía utilizado en México contra la clara necesidad de subvencionar, desde el inicio de la cadena de valor, una eficiente generación de energía.

Finalmente, vale la pena considerar la aplicación del esquema feed in tariff en nuestro país, en específico por lo que hace en la generación de energía mediante la implementación de nuevas y mejores tecnologías.

 

Lo anterior, cobra especial relevancia si consideramos que México debe cumplir con el objetivo de la Ley de la Industria Eléctrica previsto en el segundo párrafo de su artículo 1: “(…) promover el desarrollo sustentable de la industria eléctrica y garantizar su operación continua, eficiente y segura en beneficio de los usuarios, así como el cumplimiento de las obligaciones de servicio público y universal, de Energías Limpias y de reducción de emisiones contaminantes”.

 

VI. Ejemplos internacionales del subsidio eléctrico

 

En relación con lo expuesto anteriormente, resulta trascendente el análisis a nivel internacional de los subsidios eléctricos que, en muchos casos, fungieron como clara inspiración a México para la creación e implementación de dicha figura en nuestro país.

 

Internacionalmente, encontramos que la definición de subsidio con mayor aceptación es aquella que fue propuesta por la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el Acuerdo de Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC), el cual ha sido firmado por 164 miembros de la OMC, incluido México[27]. Dicho acuerdo, considera 4 tipos de subsidios: (i) la transferencia directa de fondos o de pasivos, (ii) Ingresos no percibidos o condonaciones de ingresos, mismos que incluyen las exenciones y reducciones fiscales, (iii) El suministro de bienes o servicios a precios inferiores a los del mercado y (iv) El apoyo a ingresos o precios a través de su regulación[28].

 

Asimismo, los subsidios ineficientes han sido materia en acuerdos tanto de la cumbre mundial G20, como de la Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC por sus siglas en inglés) donde tanto países como organizaciones internacionales, han acordado eliminar el uso de subsidios ineficientes que fomenten el consumo desmedido[29].

 

Así, los criterios que son evaluados para determinar la eficiencia o ineficiencia de los subsidios, así como su uso desmedido, no han sido homologados internacionalmente y más bien, dependen de las políticas internas de cada país; de manera general, son tomados en cuenta, al menos, los siguientes elementos: (i) Análisis de los costos fiscales, administrativos, sociales y ambientales del subsidio, (ii) La función de los subsidios en oposición a los objetivos planteados en las políticas públicas internas, (iii) La posibilidad de reemplazar los subsidios por políticas más eficientes, selectivas y con menores costos administrativos y fiscales, así como menos perjudiciales para el medio ambiente y (iv) Si el subsidio se está volviendo obsoleto en relación con otras medidas.

 

Por su parte, el consumo desmedido debe tomar en cuenta: (i) A los beneficiaros no deseados del subsidio y (ii) Los usos no intencionales de los recursos energéticos, los cuales podrían resultar en distorsiones del mercado con impactos ambientales negativos, como por ejemplo, aquellos subsidios del carbón para la generación de electricidad, ya que su uso podría generar un obstáculo en el tránsito al uso de energías renovables[30].

 

De esta manera y con el objetivo de complementar la información anterior, resulta importante mencionar ejemplos adicionales de países que utilizan distintos tipos de subsidios en el sector eléctrico, a los ya planteados a lo largo del presente trabajo de investigación, tales como India, Indonesia e Irán.

 

En India, la focalización del subsidio resultó una acción clave para las reformas realizadas encaminadas a limitar los subsidios, mediante la aplicación de estos a familias de bajos recursos. Lo anterior, resultó aún más fácil después que la India pasó al mecanismo de transferencia de beneficios directos (DBTL por sus siglas en inglés), permitiendo la aplicación de precios de mercado combinada con mecanismos de focalización.

 

Por su parte, Indonesia realizó cambios importantes al eliminar los subsidios en electricidad, reasignando los gastos del erario que anteriormente eran utilizados para el apoyo del consumo universal de combustibles fósiles, hacia inversiones estratégicas que mejoraran la capacidad y el desarrollo de proyectos de mejora en materia de energía limpia y mejores oportunidades de los hogares a largo plazo[31].

 

Por último, tenemos a Irán, país que en 2010 promulgó una ley cuyo objetivo era la eliminación de subsidios en materia de energía, agua y alimentos, ya que los ingresos y egresos de dicho Estado, se veían directamente afectados por los subsidios en dichas materias. Inicialmente, se había planteado el retiro progresivo de los subsidios en un plazo de al menos 5 años, para que se pudiera reasignar un porcentaje importante a ahorros y focalizarlos, y otra parte importante para el uso y desarrollo de tecnologías más eficientes.

 

Si bien, parte de la reforma a la ley que se elaboró en la materia, incluía el desarrollo de campañas de comunicación, al momento de la implementación de la ley, se vieron reflejados aumentos importantes y repentinos en los precios de la electricidad, especialmente en aquellos hogares de bajos ingresos.

 

Por lo anterior y como una medida de mitigación, el gobierno de Irán decidió ofrecer pagos mensuales a todos los hogares, sin tomar en cuenta ningún aspecto socioeconómico de éstos, congelando los pagos hasta el momento en que se implementaran los aumentos de los precios. Esta medida compensó la eliminación de los subsidios ya que, el pago que se realizaba a cada uno de los hogares representaba al menos el 15% de los ingresos promedio de una familia de cuatro personas de clase media.

 

Sin embargo y a pesar de que las transferencias de efectivo superaron los ahorros generados por la reforma del subsidio en un 30%, el gobierno de Irán decidió cubrir el déficit que la reforma había generado, ampliando la oferta de la moneda, ocasionando un aumentó en la inflación y el devalúo de la moneda iraní

 

Durante la segunda etapa de la implementación de la reforma, la cual fue aplazada durante 2012 a 2014, se realizó el aumento gradual de precios en los productos básicos, sin embargo, la mayoría de éstos seguían estando por debajo de los niveles del mercado internacional.

 

No obstante lo anterior, no se omite mencionar que la implementación de la reforma trajo consigo algunos beneficios, tales como la disminución de al menos cuatro veces la tasa de pobreza en el año 2012 en comparación con el año 2009, sobro todo en zonas rurales, lo cual se demuestra con la tabla siguiente, y la disminución del coeficiente de Gini, utilizado como indicador de desigualdad entre los años 2009-2010 y 2011 – 2012[32].

 

 

Tabla 1[33]

 

VII. Conclusiones

 

Como pudimos observar en el presente trabajo de investigación, los subsidios en el sector eléctrico en México forman parte de una política integral en la materia, cuyo objetivo es el desarrollo de proyectos energéticos, que si bien entre otras cosas, han buscado incentivar el uso de energías renovables y limpias, su adopción tiene implicaciones importantes en detrimento del erario, toda vez que nos encontramos ante una falta de políticas públicas que determinen de manera clara el alcance de los mismos y representan más bien una carga financiera.

 

En el caso específico de México, nos encontramos ante el abuso de los subsidios eléctricos, pues actualmente no permite que haya un incentivo en los sectores más importantes del país, ni una protección a las tarifas de los hogares con menos desarrollo económico, es decir, el esquema actual de los subsidios en México obliga al gobierno a destinar una parte importante de su presupuesto de egresos a los mismos. Lo anterior, genera un desbalance financiero a CFE, Empresa Productiva del Estado encargada de brindar el servicio de suministro eléctrico a los hogares mexicanos.

 

En este sentido, consideramos que la aplicación de los subsidios debe atender, de inicio, a los hogares más vulnerables, es decir, que cuenten con menores ingresos económicos. Lo anterior, traducido en una sectorización del subsidio que otorgan conjuntamente el Gobierno Federal y CFE, de tal manera que quienes consuman más energía paguen en proporción a su nivel económico.

 

En consecuencia, consideramos que los subsidios en el sector eléctrico, en específico en el suministro de energía, deberán atender a los sectores con mayor marginación económica en el país, con la finalidad de reducir la carga económica que estos generan al Estado; obedeciendo a los casos de éxito como lo son Alemania y España, que permitan la inclusión de esquemas financieros que incentiven la adopción de energías renovables, por ejemplo, mediante la aplicación de programas económicos que apoyen a la implementación de paneles solares para la generación de energía eléctrica en los hogares (generación distribuida), y con ello procurar que la generación de dicha energía eléctrica se vea impactada con un modelo de feed in tariff.

 

Lo anterior, en complemento con el marco comparativo internacional, el cual resalta y demuestra que, con una estrategia económica eficiente, es posible disminuir el uso del subsidio eléctrico, sin que esto conlleve un alza injustificada en los precios para los consumidores, lo anterior, mediante la identificación de los principales grupos afectados y, en consecuencia, la creación de medidas de compensación que permitan prevenir y en su caso, mitigar el impacto del aumento de los precios generados por la eliminación de los subsidios.

 

VIII. Bibliografía

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• Djavad Salehi-Isfahani, Iran’s Subsidy Reform: From Promise to Disappointment, Policy Perspective No. 13, Economic Research Forum (ERF), 2014.
• Lourdes Sánchez, Daniela Echeverría, et. al., Mejorando y refocalizando los subsidios a la electricidad Opciones para su optimización en México, México, Convergencia de la Política Energética y de Cambio Climático (CONECC) y la Alianza Energética entre México y Alemania, 2018.
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• Rickerson Wilson, Feed-in Tariffs and Renewable Energy in the USA – a Policy Update, Estados Unidos, 2008.

IX. Cibergrafía

• http://erf.org.eg/publications/irans-subsidy-reform-from-promise-to-disappointment/
• https://www.eleconomista.com.mx/mercados/CFE-regresara-al-mercado-de-deuda-este-mes-20201012-0091.html
• https://www.forbes.com.mx/pemex-meses-perdidas-presupuesto-2020/ 
• https://heraldodemexico.com.mx/mer-k-2/subsidio-electrico-pendiente-del-gobierno-mexicano/ 
• https://www.iisd.org/sites/default/files/publications/guidebook-reviews-fossil-fuels-subsidies.pdf
• https://www.researchgate.net/publication/228637092_Feed-in_Tariffs_and_Renewable_Energy_in_the_USA_A_Policy_Update 
• https://www.zapopan.gob.mx/zapopan-ofrece-descuento-en-pago-del-predial-a-quien-utilice-ecotecnologias-en-su-vivienda/ 

• https://www.energypartnership.mx/fileadmin/user_upload/

  mexico/media_elements/reports/SubsidiosElectricos-MEX.pdf

X. Jurisprudencia y leyes consultadas

• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
• Ley del Impuesto Sobre la Renta.
• Ley de la Industria Eléctrica.
• Ley del Servicio Público de la Energía Eléctrica
• Tesis 2a. CXXII/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. X, octubre de 1999.

Los autores 

 

 

*/ Ayax Gutiérrez Villascán es licenciado en Derecho con mención honorífica por la Facultad de Derecho de la UNAM. Ha sido subdirector de Dictamen Legal de Procesos Industriales en la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos. Es estudiante de la Especialidad en Derecho Energético en el Posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM.

 

Julio Damián Martínez Barreiro es licenciado y maestro en Derecho con mención honorífica por la Facultad de Derecho de la UNAM. Es asociado en Sosa & Corona S.C., especialista en Derecho Ambiental y Energético. Estudia la Especialidad en Derecho Energético en el Posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM.

 

Karla Daniela Pineda Carrillo es licenciada en Derecho y Finanzas por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. Es abogada senior en el área de Sectores Regulados y Energía en el Despacho Sámano Abogados, S.C. Estudia la Especialidad en Derecho Energético en el Posgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM.

 

Carlos del Razo Ochoa es socio en SOLCARGO y especialista en Derecho Ambiental y Energético. Entre otros encargos funge como secretario de la Academia Mexicana de Impacto Ambiental y es vicepresidente de la Comisión de Medio Ambiente y Energía de AIJA. Es Maestro en Política y Derecho Ambiental por la Universidad de Kent y especialista en Administración Energética por el ITESM.

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Notas: 

 

[1] Entendiendo el concepto de “seguridad energética” en un sentido amplio, que no sólo se constriñe a la disponibilidad y accesibilidad de los recursos energéticos, sino que también abarca su asequibilidad (para el usuario o el contribuyente) y al acceso socialmente responsable y ambientalmente seguro de los recursos energéticos.

[2] Cfr. Cuevas Villalobos, Sara, Subsidio: ¿freno o estimulo?, Revista Mexicana de Derecho, núm. 2, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2001, p. 295, recuperado de https://biblio.juridicas.unam.mx

[3] Tesis 2a. CXXII/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. X, octubre de 1999, p. 591

[4] Cfr. Lourdes Sánchez, Daniela Echeverría, et.al., Mejorando y refocalizando los subsidios a la electricidad Opciones para su optimización en México, México, Convergencia de la Política Energética y de Cambio Climático (CONECC) y la Alianza Energética entre México y Alemania, 2018, p.56, recuperado de

https://www.energypartnership.mx/fileadmin/user_upload/

mexico/media_elements/reports/SubsidiosElectricos-MEX.pdf

[5] Cfr. Solís Arturo, La administración de AMLO gastará 70,000 mdp en subsidios a la luz, Forbes México, septiembre 10 de 2019, recuperado de

https://www.forbes.com.mx/gobierno-de-amlo-gastara-70000

-mdp-en-subsidiar-la-luz/

[6] Cfr. García Karol, Gobierno pide 1.4% más presupuesto para la CFE, El Economista,09 de septiembre de 2019, recuperado de

https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Gobierno-pide-1.4-mas-presupuesto-para-la-CFE-20190909-0021.html

[7] Cfr. Arias Adrián, Subsidio eléctrico, pendiente del gobierno mexicano, El Heraldo de México, septiembre 5 de 2019, recuperado de

https://wp.heraldodemexico.com.mx/mer-k-2/subsidio-electrico-pendiente-del-gobierno-mexicano/

[8] Ídem.

[9] Ídem.

[10] Cfr.,Solís, Arturo, Pemex perdió en 3 meses el equivalente a todo su presupuesto de 2020, Forbes México, abril 30 de 2020, recuperado de

Pemex perdió en 3 meses el equivalente a todo su presupuesto de 2020

[11] Yuste José, CFE, datos alarmantes: 60 mmdp, pérdidas anuales; más 60 mmdd, deuda, Dinero en imagen, 25 de febrero de 2019, recuperado de

https://www.dineroenimagen.com/jose-yuste/cfe-datos-alarmantes-60-mmdp-perdidas-anuales-mas-60-mmdd-deuda/107549

[12] Cfr. Santiago, Judith, CFE regresará al mercado de deuda este mes, El Economista, 12 de octubre de 2020, recuperado de

https://www.eleconomista.com.mx/mercados/CFE-regresara-al-mercado-de-deuda-este-mes-20201012-0091.html

[13] El subsidio a las tarifas eléctricas se genera cuando el precio por unidad al que se vende dicho servicio es menor a al costo de producir una unidad de electricidad.

[14] Comisión Federal de Electricidad.

[15] La LIE define a las fuentes de energías renovables como aquellas cuya fuente reside en fenómenos de la naturaleza, procesos o materiales susceptibles de ser transformados en energía aprovechable por el ser humano, que se regeneran naturalmente, por lo que se encuentran disponibles de forma continua o periódica, y que al ser generadas no liberan emisiones contaminantes.

[16] Véase Artículo Tercero Transitorio de la Ley de Transición Energética.

[17] Esta meta concuerda con la Ley General de Cambio Climático que estipula que el 35% de la generación eléctrica provenga de energías limpias para ese mismo año y que atiende a los compromisos asumidos por México en el Acuerdo de París.

[18] Artículos 21 y 22 de la LGEEPA.

[19] Artículo 34, fracción XIII, de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

[20] https://www.zapopan.gob.mx/zapopan-ofrece-descuento-en-pago-del-predial-a-quien-utilice-ecotecnologias-en-su-vivienda/

[21] Para funcionar mediante la creación de una Ventanilla Única para efectuar de manera más expedita los trámites administrativos.

[22] Esta figura legal ha sido implementada en Argentina mediante la publicación de la Disposición 83/2019 emitida por la Subsecretaría de Energías Renovables y Eficiencia Energética publicada en el Boletín Nacional el 12 de julio de 2019.

[23] La Ley de la Industria Eléctrica define en su artículo 3, fracción VIII, los Certificados de Energías Limpias como aquel título emitido por la Comisión Reguladora de Energía que acredita la producción de un monto determinado de energía eléctrica a partir de Energías Limpias y que sirve para cumplir los requisitos asociados al consumo de los Centros de Carga.

[24] Molina, Mario, “Transición energética Alemania / México”, México, diciembre 2014,

http://centromariomolina.org/wp-content/uploads/2014/11/Memorias-Foro_pdf-interactivo-Transicion_Mexico_Alemania_FINAL.pdf

[25] Dichos cambios consisten en otorgar Certificados de Energías Limpias a las Centrales reconocidas como parte del esquema energético legado; así como el uso prioritario de carbón en la generación de energía eléctrica.

[26] Rickerson, Wilson, “Feed-in Tariffs and Renewable Energy in the USA – a Policy Update”, Estados Unidos, Mayo de 2008,

https://www.researchgate.net/publication/228637092_Feed-in_Tariffs_and_Renewable_Energy_in_the_USA_A_Policy_Update

[27] International Institute for Sustainable Development (IISD), Sánchez, L., Echeverría, D., Wooders, P., Kuehne, K., Lean, T., Beaton, C., …Oharenko, Y. (2018, December). Mejorando y refocalizando los subsidios a la electricidad Opciones para su optimización en México.Retrieved October 2019, from

https://www.energypartnership.mx/fileadmin/user_upload/

mexico/media_elements/reports/SubsidiosElectricos-MEX.pdf.

[28] Ibídem.

[29] Ibídem.

[30] International Institute for Sustainable Development (IISD), Sánchez, L., Gerasimchuk I, Wooders P, Merrill L, Kitson L. (2017, September). Guidebook to Reviews of Fossil Fuel Subsidies: From self-reports to peer learning. IISD. Forthcoming, Retrieved October 2019, from

https://www.iisd.org/sites/default/files/publications/guidebook-reviews-fossil-fuels-subsidies.pdf.

[31] Internat