¿Qué pasará con el sector energía hacia el final del sexenio?

Javier H. Estrada Estrada y David Madero Suárez[1] /para Energía a Debate

En temas relacionados con el sector energía, una vez concluidas las elecciones intermedias de junio de 2021, es oportuno pasar la vista del retrovisor al parabrisas y enfocarnos en los años que restan al presente gobierno federal. Esto implica descifrar las inercias, tendencias, riesgos y oportunidades que ya se delinean en los dichos y hechos de un proyecto parcialmente enunciado. Para saber qué tanto de ese proyecto será realizado, hay que entender el entorno legislativo, examinar la economía nacional, así como las tendencias globales.

Cambios a la política energética a casi tres años del sexenio

La política energética de la actual administración se plantea en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. Ahí se subraya el rescate del sector de los supuestos daños causados por el proceso privatizador adoptado en la reforma de 2013-2014, y por la debilidad que ésta le ha causado a Pemex y CFE. Se establecen objetivos de detener la caída en la producción petrolera y reforzar la autosuficiencia en hidrocarburos, en tanto que se desdeña la aportación hasta ese momento hecha por los privados en la producción de crudo y gas natural. En cuanto a petrolíferos, se planeaba la rehabilitación de las refinerías y las plantas de fertilizantes de Pemex, además de ampliar su capacidad de procesamiento. Para la CFE, se postula la necesidad de modernizar cientos de plantas que desde el sexenio anterior fueron consideradas como obsoletas y contaminantes. Para impulsar a ambas, se debían recibir recursos financieros extraordinarios y disminuir sus cargas fiscales.

La política de reforzamiento de las paraestatales del sector incluía favorecerlas para devolverles porcentajes de mercado, sin que de manera explícita se hablara de un retorno al monopolio en todos los rubros. Desde 2015 Pemex ha disminuido 37% su participación del mercado de estaciones de servicio y ha dejado de usar 10% del almacenamiento de petrolíferos, además de perder 50% de las importaciones de diésel, 30% de gasolinas y 25% de la turbosina. Si bien en refinación de petrolíferos, así como en transmisión y distribución de electricidad, se mantiene el control monopólico, en generación de electricidad el objetivo es que CFE conserve su actual 56% del mercado.

Durante la primera mitad del sexenio se optó por concentrar en la SENER la dirección de la política energética, las decisiones de inversiones, así como la interpretación legal y regulatoria que aplicarían al sector. Adicionalmente se hicieron remplazos de funcionarios en las agencias reguladoras del sector (CRE, CNH y ASEA) además de disminuir su personal y presupuesto. Con lo anterior, se tomaron medidas para recuperar los mercados a favor de las empresas del Estado.

En el sector hidrocarburos éstas incluyeron, entre otras, detener las rondas de licitaciones de contratos de exploración y producción de hidrocarburos, no firmar nuevos contratos de asociación,[2] atrasar en la CRE la entrega de permisos a los privados en transporte, almacenamiento y distribución de gas natural y petrolíferos, agregar requisitos para las autorizaciones, renegociar contratos de la CFE en el  transporte de gas natural, así como detener subastas de largo plazo para la adquisición de energía eléctrica. En 2021 se publicó una Reforma a la Ley de Hidrocarburos para remover las limitaciones a la dominancia de Pemex frente a sus competidores (“regulación asimétrica”), permitir que se cancelen permisos a privados y abrir la posibilidad de que la paraestatal tome el control de instalaciones de terceros.  También se ha expedido regulación aduanal que obstaculiza las importaciones de petrolíferos, que afecta los derechos de los privados, pero no los de las empresas paraestatales.

En cuanto a la producción de crudo, el objetivo de Pemex era llegar a 2.65 millones de barriles por día (MMBD) en 2024, a partir de 1.6 MMBD en 2018.[3] Lo anterior, sin aumentar el endeudamiento real de la empresa y refinanciando las amortizaciones del año. El nuevo plan es dejar de invertir en aguas profundas del Golfo de México y en regiones de difícil operación y enfocarse en campos pequeños y medianos en aguas someras, a través de dos etapas de incorporación, de 20 nuevos campos cada una.[4]

Las inversiones en las refinerías, de entre 10 mil y 12 mil millones de pesos anuales, debían cubrir un mejor mantenimiento de las instalaciones, además de la reconfiguración de los procesamientos para obtener más gasolinas y diésel en vez de combustóleo y otros productos residuales. De esta manera, en vez de exportar crudo, una creciente proporción de la producción nacional se destinaría a las refinerías de Pemex. Cabe mencionar que en febrero de 2021 las refinerías de Pemex alcanzaron el 44% de utilización de su capacidad, lo cual es un avance importante respecto a los niveles de años anteriores.[5] No obstante, la refinación sigue siendo el principal rubro de pérdidas de la empresa.

Respecto al sector eléctrico, en marzo de 2021, se publicaron las modificaciones a la Ley de la Industria Eléctrica (LIE) a fin de dar prioridad al despacho de la electricidad generada por la CFE, aunque no fuera la de menor costo. El despacho iniciaría con los activos de la CFE, empezando con las hidroeléctricas, posteriormente el resto de sus centrales, seguido por las renovables y los ciclos combinados a base de gas natural de los privados.

El poder judicial decretó suspensiones a las modificaciones de las leyes del sector. La reacción del presidente fue anunciar que para el sector eléctrico promoverá una modificación constitucional. Independientemente de que su propuesta pudiera no alcanzar los votos necesarios en la Cámara de Diputados, su iniciativa presumiblemente buscará eliminar las ventajas económicas que pudieran beneficiar a los grandes corporativos extranjeros, garantizar que el precio de la electricidad no aumente, así como regular a las sociedades de auto abasto, al igual que a sus tarifas de transmisión.

Nuevos intentos de contrarreformas en lo que resta del sexenio

Al inicio de la presente administración Morena anunciaba la necesidad de realizar modificaciones sustantivas al marco legal y regulatorio del sector energía en su Proyecto de Nación 2018-2024. Sin embargo, hasta ahora no se ha especificado un proyecto holístico de modificaciones constitucionales y legales. Tampoco se ha aclarado el racional de la política energética, ni el programa de inversiones, o como medir los avances. Se dijo que la propuesta para el cambio aparecería en la segunda mitad del sexenio, después de las elecciones intermedias.

La contradicción entre, por una parte, los procedimientos administrativos seguidos por el gobierno para implementar su agenda energética, y por otra, la aplicación del marco legal vigente del sector ha generado incertidumbre para las inversiones privadas. También ha repercutido en mayores dudas entre las certificadoras internacionales respecto a la capacidad de Pemex y CFE para atender los pagos de sus deudas y, de manera simultánea ampliar su capacidad productiva.

Esto ha detenido el crecimiento de las inversiones en el sector y ha generado reacciones tanto de la comunidad inversionista a nivel nacional, como de empresas de países con quienes México tiene tratados comerciales. Por lo tanto, para el gobierno resulta urgente publicar a detalle su política energética y dar paso a los procesos legislativos que la apoyen.

Sin embargo, el entorno para lograr esos objetivos es complicado. Los resultados de las pasadas elecciones muestran una redistribución del poder político. La coalición de Morena presumiblemente ganó 11 de 15 gubernaturas en disputa y perdió, en el neto, cuatro alcaldías en la CDMX. Se generó una nueva composición en la Cámara de Diputados con un mayor balance de posiciones partidistas. El resultado más importante para el sector energía de esta elección, en la que participaron casi el 53% de los electores, es que la coalición de Morena perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados, es decir, las 2⁄3 partes de los votos. Se estima que la coalición Morena-PT-PVEM tendrá alrededor de 280 diputados, por lo que tienen más de la mitad de los votos. Por su parte, los cálculos son que la alianza opositora PRI-PAN-PRD tendrá alrededor de 197 diputados. Considerando que la coalición de Morena tampoco tiene en el Senado la mayoría calificada, la posibilidad de reformar la Constitución sin el apoyo de otros partidos se redujo de manera importante[6]. No obstante, la coalición de Morena cuenta con los votos requeridos para aprobar el presupuesto y modificar leyes sin el apoyo de los demás.

Con esta composición legislativa a partir de septiembre, el Ejecutivo tendrá que negociar con otros partidos políticos. Esto disminuye, pero no elimina, el riesgo político para el sector energía. La negociación será permanente, con alianzas formadas caso por caso. Dada la manera en la que se ha distanciado el partido en el poder de sus adversarios, parece difícil que alguno de los partidos deje la alianza opositora. Sin embargo, no se puede descartar que legisladores opositores individuales se unan de manera independiente a la coalición gobernante.

Por otra parte, la economía del país está recuperándose de la profunda recesión económica provocada en gran parte por la pandemia COVID-19. Actualmente, las expectativas de crecimiento del PIB para 2021 promedian 5.8%, con un rango entre 5% y 7%. Dado el dinamismo económico global y particularmente en Estados Unidos, la actividad será mayor en los sectores exportadores. El crecimiento del consumo nacional y la inversión en el resto de la economía a principios de 2021 todavía son menores en 6% y 15%, respectivamente, en comparación a los picos anteriores a la pandemia.

La posibilidad de que Estados Unidos modere su ritmo de expansión, una vez que cierre la brecha de 2020, hace que las expectativas de crecimiento del PIB en México bajen a 3% en 2022 y 2% en 2023 cuando se estima que habremos regresado al nivel del PIB previo a la pandemia. Para el periodo 2022-2031 la expectativa es que el PIB crezca 2.1% anual. De ser así, el país habrá perdido un sexenio en términos de crecimiento. Si agregamos que el último censo muestra que la población crece a una tasa anual de 1.2%, el bajo crecimiento económico se reflejará en una caída de más de 7% en el PIB per cápita en esos seis años.

Este panorama invita a poner en práctica políticas públicas que incrementen la productividad del capital y de la mano de obra, atraigan inversión nacional y extranjera e incrementen la tasa de expansión de nuestra economía. En el contexto actual, la respuesta no estará en la política macroeconómica tradicional. No es fácil apoyar un crecimiento más acelerado con mayor gasto o recortes de impuestos siendo que la política fiscal, en sí muy conservadora, tendrá que mantenerse así dada la vulnerabilidad de la calidad crediticia soberana del país y del entorno de volatilidad financiera por los incrementos esperados en las tasas de interés internacionales de referencia. Por su lado, la política monetaria de la banca central, que contuvo la contracción de la demanda con reducciones de tasas de referencia internas, ya inició su ciclo de alza y ha dado indicios de que las subirá cada vez que sea necesario. El reciente repunte de la inflación en México llegó a un pico de más de 6% a inicios de junio y las expectativas promedio son que la inflación anual en 2021 cerrará en niveles de 5.6%.

La política energética es uno de los elementos que más podría ayudar a incrementar la tasa de crecimiento potencial de la economía mexicana. Sin embargo, no hay señales de cambio de rumbo que sean claras.

Riesgos

Continuar con los objetivos inalterados de fortalecimiento de Pemex y CFE, así como de soberanía energética, entendida como una seguridad de suministro con combustibles producidos dentro del país y por las empresas del Estado, es el principal riesgo.

De no cambiar el rumbo de la política energética será necesario continuar apoyando financieramente a Pemex en los próximos años. Se requerirá, capitalizar a la empresa, que el gobierno federal asuma parte o la totalidad de las amortizaciones anuales de su deuda, así como de reducciones al pago de los Derechos que le corresponden. Solamente de esa manera será posible realizar las necesarias inversiones en exploración y producción e incrementar la producción de combustibles refinados para que Pemex alcance a ofrecer todos los petrolíferos que el país requiere. El proyecto de la nueva refinería de Dos Bocas, la compra de la totalidad de la refinería en Texas y la reconfiguración de las seis refinerías históricas de PEMEX son los elementos claves para llegar a un procesamiento de 1.6 MMBD, o aproximadamente 80% de la capacidad de refinación instalada que tendrá México.

Las inversiones serían todas realizadas por el Estado mexicano en un escenario en el que el precio de la mezcla mexicana de petróleo crudo de exportación que se ha recuperado, pero podría volver a caer.  En los primeros días de julio de 2021 este precio llegó a más de 70 US$/b, con lo cual se ha repuesto plenamente de los niveles de abril del año anterior, cuando llegó a ser negativo por un día. Sin embargo, el posible aumento en la oferta petróleo estadounidense y de la OPEP+ pone en riesgo que el nivel de precios actual se sostenga hacia adelante.

En el caso de CFE, el objetivo es mantener un porcentaje superior al 50% del total de la generación del país y eliminar todo aquello relacionado con la liberalización del mercado que le genere costos adicionales. Para ello, se habla de la licitación de 6 nuevos proyectos de generación de CFE por 4.2 GW, requiriendo inversiones de 8 mil millones de dólares, además de la repotenciación del conjunto de generación hidroeléctrica de la CFE, de nuevos proyectos de transmisión y distribución, así como de otros proyectos de generación con nuevas tecnologías que podrían agregar hasta 8 GW.

Los cambios a las leyes y regulaciones del sector eléctrico y de hidrocarburos promovidas por el Ejecutivo Federal y por los reguladores del sector permitirían en principio garantizar la operación continua de las paraestatales, con lo que sería factible tener una fuente de pago para apalancar las inversiones en nuevas plantas. Sin embargo, algunos de los cambios de reglas son presumiblemente contrarios a lo que está plasmado en la Constitución. Por ejemplo, el despacho de plantas de generación eléctrica más caras de CFE antes que las más baratas es opuesto a cualquier lógica económica y generaría importantes costos en bienestar a la sociedad por ineficiencias.

En lo que toca a los petrolíferos, las modificaciones aprobadas a la Ley de Hidrocarburos limitan el uso de las herramientas diseñadas para incentivar la competencia, en particular en la logística y en la comercialización de combustibles líquidos. Bajo las condiciones en las que se encuentran el Sistema Nacional de Refinación, la mayor producción de combustibles por la petrolera estatal seguramente saldría muy cara. Mantener artificialmente la cuota de participación de los petrolíferos de Pemex en los mercados iría en contra de los consumidores.

Insistir en reformas constitucionales y legales que aumenten el poder de mercado de Pemex y CFE, o que limiten o cancelen las inversiones y la operación de los privados en distintos segmentos de las cadenas de valor de electricidad e hidrocarburos, puede traducirse en menor actividad económica, mayores precios de los energéticos, rezagos tecnológicos en el sector y conflictos con lo acordado en los tratados comerciales. Las acciones legales y regulatorias que esbozan el cambio en el modelo del sector energía se han enfrentado a litigios que cuestionan su constitucionalidad, que han generado suspensiones y que tendrán que discutirse en las Cortes.

El presidente se ha comprometido a presentar una iniciativa de cambio constitucional para el sector eléctrico que permita alcanzar los objetivos que se han planteado en esta administración. Será difícil que la iniciativa obtenga el apoyo requerido, sobre todo si la propuesta se presenta de manera desconectada de una visión de fondo, o carente de otras medidas que expliquen el funcionamiento de la totalidad del sector energía.

Además de la coyuntura política adversa para cambiar la Constitución, hay diversos factores internos y externos que generan incertidumbre sobre las posibilidades de alcanzar los objetivos actualmente planteados para el sector energía. Debe considerarse que los bajos niveles de inversión y de actividad económica nos muestran que el escenario con un PIB promedio sexenal menor a 2% anual o cercano a cero es factible. Esto sería un fuerte revés a las expectativas que llevaron a Morena a gobernar al país.

Las empresas estatales de energía tendrán grandes retos para cumplir los objetivos de fortalecimiento y soberanía que se les han planteado. En el caso de PEMEX, la empresa ha mostrado durante décadas una marcada tendencia de pérdida de rentabilidad aun antes de impuestos. La debilidad de sus finanzas por sus elevados pasivos laborales y deuda financiera pone en riesgo su capacidad de financiar los montos que requiere invertir en las actividades más rentables, en particular si los precios del petróleo crudo vuelven a caer. Las inversiones requeridas para alcanzar la soberanía energética competirán por recursos financieros y de gestión con las de exploración y producción de petróleo crudo que podrían poner a la empresa en una trayectoria de mayor rentabilidad. Por su parte, para que CFE genere un porcentaje creciente de la energía que se consume en México tendrá que realizar cuantiosas inversiones en proyectos termoeléctricos y en nuevas tecnologías. En ambos casos, los principales problemas serán las limitaciones en la capacidad de ejecución de las empresas estatales, en su operación, y en su gestión de nuevos proyectos de inversión.

Por ello, podemos considerar que en los próximos años el gobierno deberá evitar confrontaciones que alejen la inversión. Es de esperar que en la segunda mitad del sexenio haya movimientos en el gabinete y ajustes a la cooperación con el capital privado para asegurar la viabilidad económica de las empresas del Estado del sector energía y, a la vez, permitir algo de participación privada. Adicionalmente, los equilibrios globales apuntan a un fortalecimiento de la lucha contra el cambio climático global impulsado por los estadounidenses.

Oportunidades si nos orientamos hacia el futuro

Hay muchas oportunidades para tener un sector energía que nos encamine a aprovechar la transición energética y a contribuir a la sustentabilidad global. Existen interesantes ejemplos de adaptación y estrategias innovadoras en otros países que podrían usarse como inspiración. En otras partes del mundo los proyectos energéticos con visión de futuro están en las energías limpias y en facilitar la transición hacia ellas. Podríamos enfocar las probadas capacidades manufactureras de México en las cadenas de valor de las energías renovables, como los componentes para las granjas eólicas y solares, así como en la producción de baterías. Deberíamos considerar la producción y uso de hidrógeno verde, en conjunto con la ampliación de la energía nuclear. Con visión más inmediata, el país podría continuar impulsando proyectos de transporte, almacenamiento y distribución de gas natural y gas natural licuado, con criterios ambientales más estrictos para evitar las emisiones fugitivas de metano.

Es momento de aprovechar las oportunidades y de lograr que el sector energía sea un pilar para el desarrollo nacional, más que para los ingresos del Estado. Para ello las autoridades realizarían ajustes a los objetivos que persiguen. La política energética podría moderar los objetivos actuales hacia la seguridad de suministro de energía y los de reestructura financiera y operativa de las empresas del Estado en el sector. Por otra parte, podría agregar nuevos objetivos que apoyen la eficiencia a través de la competencia entre todas las empresas del sector, y de sustentabilidad, acordes con la necesidad de transitar hacia una economía con menor huella de carbono. Los cambios al marco normativo podrían ser ajenos a cualquier controversia constitucional y exclusivamente para mejorar el funcionamiento del sector. La agenda de los reguladores, a su vez, podría volverse a enfocar en atender de manera rápida los asuntos y permitir la mayor eficiencia de todas las cadenas del sector.

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Pies de nota

[1] Javier Estrada, socio director de Analítica Energética SC, economista, 40 años de experiencia en el sector energético internacional, ex comisionado de la CRE y CNH.

 David Madero, consultor independiente, 30 años de experiencia en el sector público energía y financiero, ex Director General de CENAGAS.

[2] Salvo el caso del yacimiento Zama en donde la asociación para su desarrollo será resultado de un proceso de unificación

[3] La producción de Pemex en el 2020 llegó a 1.7 MMBD, aportando el 98.8% del total, en tanto que la producción de las empresas privadas representó 1.2%.

[4] La extracción de crudo del país dependía en 53% de Maloob, Zaap, Ayatsil, Xanab y Ku mientras que otros 155 campos de Pemex sólo aportaban el 10% de la producción

[5] La utilización de las refinerías fue de 33% en 2018, 37% en 2019 y 28% en 2020.

[6] El proceso para realizar una reforma constitucional requiere que el Congreso de la Unión, a través de cada una de sus dos Cámaras, apruebe por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, las reformas o adiciones. Adicionalmente requiere que las reformas o adiciones sean aprobadas por la mitad más una de las legislaturas de los estados.