Conciliar y dar funcionalidad al modelo energético de México

Javier H. Estrada Estrada y David Madero Suárez* / para Energía a Debate

Necesitamos acordar una solución

La reforma energética de 2013-2014, avalada constitucionalmente por la mayoría de los congresos estatales, orientada a la apertura a la inversión privada y a la competencia en el sector, es ahora desdeñada por el gobierno electo en 2018. Durante los dos últimos años la política energética se ha enfocado en la autosuficiencia energética, devolviendo preponderancia a las empresas del Estado, Pemex y CFE. Las disrupciones que han surgido entre el marco legal y la nueva política energética dificultan que las inversiones se movilicen para cubrir oportunamente los requerimientos energéticos del país.

Como resultado, la energía que el país consume se complementa con suministros menos eficientes y que generan mayor contaminación. Por un lado, las restricciones a las empresas privadas limitan tanto la modernización de la infraestructura actual, como el aprovechamiento del potencial energético nacional. Por el otro, la elevada deuda de las empresas energéticas del Estado, y los cuantiosos recursos financieros requeridos para solucionar sus complejos retos operativos y estratégicos, amenazan el funcionamiento del sector energía y al conjunto de la economía nacional.

La confrontación entre lo público y lo privado en el sector energía se debe evitar. Las insuficiencias o excesos del modelo abierto a una mayor participación de privados, o respecto al fortalecimiento de Pemex y CFE, deben revisarse y corregirse. El diagnóstico de las necesidades del sector y las prioridades de política energética para cubrirlas corresponde coordinarlas al gobierno federal. Sin embargo, es fundamental reconocer que el sector energía requiere de recursos públicos y privados, así como de certidumbre legal, para alcanzar objetivos de largo plazo verdaderamente significativos.

La regulación, bien diseñada e implementada, es capaz de lograr el desarrollo ordenado del sector energía y equilibrar las prioridades de seguridad energética y rectoría del Estado con las de inversión, abasto oportuno, innovación, mitigación de la contaminación, satisfacción de las necesidades energéticas de la población, convivencia de la sociedad con el sector energía, pago de impuestos, además de la promoción de una amplia participación nacional en la proveeduría del sector.

El pasado reciente: Origen de las reformas económicas y del sector energía

En la segunda mitad del siglo veinte, en varios países de América Latina se observaron transformaciones económicas orientadas a los mercados. Las reformas eran paquetes de cambios que se llamaron estructurales. En ellos se combinaban la apertura comercial y el redimensionamiento del Estado – con privatizaciones de empresas e inversiones privadas en segmentos antes protegidos-, fortalecimiento de las instituciones monetarias, nueva regulación con énfasis en la protección a la competencia económica.

Las modificaciones en buena medida lograron estabilizar las variables macroeconómicas y financieras, así como impulsar la actividad productiva. No obstante, los logros en materia de reducción de la desigualdad fueron limitados, en parte porque el cambio tecnológico global favoreció al capital y a los trabajadores más capacitados. El incremento en la producción de bienes y servicios, sin lograr mejoras sustanciales en la distribución del ingreso, puso en riesgo la permanencia de los cambios implementados. Esto se anticipaba desde el inicio. De hecho, al implementar las reformas era ya clara la necesidad de ampliar la coalición política a favor del cambio estructural, para arraigar su permanencia y alcanzar la esperada transición al progreso y el bienestar.

El sector energía tuvo sus particularidades en las transformaciones económicas de varios de los países de América Latina. En algunos casos, la privatización de empresas del Estado excluyó inicialmente a algunas de ellas que estaban relacionadas con la recaudación de rentas económicas, como son las petroleras estatales. También en algunos de ellos se reservaron al Estado empresas de generación, transmisión y distribución de electricidad. En éstos, el consenso estatista y el simbolismo nacionalista fueron más fuertes que el impulso reformador.

En varios países se consideró que mantener inicialmente las empresas del sector energía en propiedad del Estado era una buena manera de lidiar con las rentas económicas y las fallas de mercado (rentas por extracción de hidrocarburos y monopolios naturales, entre otros). De esa manera, se esperaba poder alinear actividades consideradas estratégicas con el interés de la Nación y avanzar en la agenda de justicia social. Así, a pesar de las reformas estructurales, varias empresas estatales del sector energía continuaron protegidas durante un tiempo por la exclusividad legal, o por medidas que restringían la entrada a los mercados y la competencia de los privados. Al paso del tiempo, varios países lograron evolucionar hacia modelos más abiertos, con resultados positivos en producción, adopción de nuevas tecnologías e integración con las cadenas productivas locales.

La gradual reforma del sector energía de México

México es un caso ilustrativo del origen y alcance de las reformas estructurales de finales del siglo veinte. La transformación inició en 1983 tras una etapa de crisis económicas con inestabilidad financiera y bajo crecimiento que se atribuyó al agotamiento del modelo corporativista y proteccionista que históricamente había logrado estabilidad política y bienestar económico. El alcance de la liberalización de la economía mexicana fue amplio e incluyó apertura comercial, fortalecimiento del banco central, redimensionamiento del Estado a través de la privatización, así como desregulación y creación de nuevos entes reguladores. El cambio abrió espacios a mayor competencia en diversos sectores e introdujo regulación económica en sectores plagados de fallas de mercado, a la vez que ordenó el proceso de creación de nueva regulación.

El sector energía mexicano fue parcialmente excluido de las primeras reformas estructurales que iniciaron en los años noventa, y luego avanzó de manera gradual. No obstante, hubo progreso desde el inicio. La creación de la Comisión Reguladora de Energía en 1992 y su eventual fortalecimiento en 1996, permitió que el sector privado ampliara su participación en la propiedad, construcción y operación de ductos e infraestructura de transporte y distribución de gas natural, e inclusive de terminales de regasificación de gas natural licuado. Asimismo, el sector privado comenzó a participar de manera limitada en la generación de electricidad. Por su parte, a partir de 2008, con la creación de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, y cambios dentro de PEMEX, se lograron mejorar los procedimientos para reconocer las reservas reales de hidrocarburos, e introducir esquemas para flexibilizar la procura y contrataciones de la petrolera estatal.

El cambio más profundo fue la reforma de 2013-2014. En la cuasi totalidad de las cadenas de valor de los hidrocarburos y la electricidad se abrieron espacios para la participación de privados; se fortalecieron y crearon nuevas organizaciones gubernamentales para que la operación diaria, la normatividad técnica y la regulación económica fueran en los mejores términos para la sociedad; se cerraron espacios a los potenciales conflictos de interés; se mejoró la estructura de las agencias reguladoras; y se avanzó en la transición energética, al definir metas de energías limpias para cumplir los compromisos internacionales en la disminución de la emisión de gases efecto invernadero (GEI).

El esfuerzo realizado entre 2013 y 2018 en el diseño del modelo y la redacción y aprobación de las leyes y cambios constitucionales, así como en su rápida implementación, fue enorme. La reforma energética finalmente daba respuesta a muchas de las deficiencias del sector energía que se habían acumulado durante décadas. El nuevo modelo permitía prever eficiencia y sustentabilidad e incluía avances en términos de política social, con nuevas consultas a las comunidades y la posibilidad de pagos directos a éstas. [1] La modernización del marco legal y del entorno institucional atrajo a numerosas empresas nacionales y extranjeras y detonó una marejada de atención pública en las esferas del gran capital que comenzaron a comprometer recursos financieros en todas las cadenas de valor del sector energía mexicano.

Sin embargo, el nuevo modelo energético que surgió no se percibió como una mejora incluyente por todos los segmentos de la población. Para muchas personas y pequeñas empresas los cambios resultaban complejos en términos legales y trámites regulatorios, con una implementación prolongada y burocrática. No les quedaba claro cómo insertarse en él, o qué beneficios derivarían para cada una. Así, algunas de ellas calificaron los cambios como una acelerada transición a la inversión privada sin que mediara una verdadera modernización para las empresas del Estado en el sector energía.

Parte del problema fue que los resultados de un cambio estructural no son, ni pueden ser, de corto plazo y diversos segmentos de la población son impacientes. En materia social, por ejemplo, los nuevos mecanismos establecidos no alcanzaron a generar flujos de transferencias considerables en los primeros años a los grupos de interés relacionados con, o afectados por la nueva infraestructura privada del sector energía. En materia de inversiones, los anuncios de gastos multimillonarios del sector privado que resultaban de los procesos licitatorios en petróleo y electricidad tardaron en materializarse y cuando lo hacían tenían bajo contenido nacional y generaban menos bonaza a nivel local de lo esperado. La tecnología de origen nacional y la industria local de pequeños y medianos proveedores no lograron consolidarse, debiendo competir contra productos extranjeros de mayor tecnología y menor costo financiero, con escaso apoyo gubernamental.

Las empresas del Estado del sector energía tampoco pudieron mostrar una rápida mejoría. Éstas trataron de aprovechar las nuevas oportunidades, pero su incapacidad de alterar sus modelos de negocio, por su tamaño, el elevado apalancamiento financiero que heredaban y el entorno externo que enfrentaron las hicieron lentas. Las medidas de fondo para capitalizarlas o reducir sus deudas y para modernizarlas conforme a las mejores prácticas internacionales no fueron contundentes. Adicionalmente, estas empresas tuvieron que enfrentar regulaciones para nivelar la competencia en algunos segmentos comerciales, de las llamadas “asimétricas” que son medidas restrictivas para el agente económico que ejerce poder sustancial.

Por otra parte, la difícil adaptación al nuevo entorno de la Reforma, el crecimiento inercial de la demanda de energía, y la tardanza en obtener resultados en producción, aceleraron las importaciones de gas natural y combustibles líquidos, con lo cual se encendió la alerta de que aumentaba la inseguridad energética. En ese contexto, hubo una acelerada construcción de gasoductos para conectar el norte con el centro, occidente y sur del país que permitieron dar un mejor abasto de gas natural importado, pero que funcionaba en gran parte de manera independiente a la del sector público y cuyo fin era atender plantas termoeléctricas aún en etapas tempranas de planeación.

Cambios a la política energética 2019-2021

A la luz de lo anterior, durante las elecciones de 2018 renació un discurso de política energética nacionalista, proteccionista y estatizante. El modelo energético surgido en 2013-2014, si bien era de largo alcance, no logró consolidar suficiente apoyo político y social. Entre ciertos segmentos de la población y algunos partidos políticos persiste la idea de que Pemex y CFE son garantes de la soberanía nacional[2], además de ser fuentes potenciales de riqueza y bienestar, por lo que deben rescatarse de su precaria situación financiera, a pesar de que ello implique otorgarles un mayor control sobre los mercados.

A partir de 2018 el modelo energético retorna como un péndulo, hacia la contrarreforma, buscando reanimar el diseño de la política energética que dominó en los años sesenta y setentas. El gobierno federal volvió a afirmar que la propiedad del Estado en el sector energía es una herramienta óptima para implantar una agenda social que reduzca la desigualdad. Se regresó a la lógica de que los precios, tarifas, impuestos y derechos derivados de la producción y venta de crudo, petrolíferos y electricidad, sumados son suficientes para pagar todas las inversiones, costos y gastos de Pemex y CFE, dejando un interesante remanente para el presupuesto federal. En el debate, entre los argumentos por la contrarreforma regresó el miedo de que la participación de grandes empresas privadas en el sector energía pueda convertirse en un riesgo para la seguridad energética nacional, además de que volvió a hablarse de que la participación de privados es prácticamente regalar el valioso mercado de energéticos. Con ello se justifica el retorno al monopolio legal para las empresas del Estado.

El entorno en el que ha iniciado el viraje es complicado. Una pandemia global y una profunda recesión económica redujeron el consumo de algunos combustibles. La recuperación, gradual y dispar que se percibe, puede mantenerlo deprimido. A pesar del alivio que genera este descenso para lograr el abasto de la demanda, hay indicios de serios problemas de mantenimiento en refinerías e insuficiencias en redes de electricidad, transporte de gas natural y distribución de gasolinas. El porcentaje de importaciones de energéticos ha aumentado. El otorgamiento de permisos por parte de la CRE para almacenamiento y distribución de petrolíferos, así como para la generación privada de electricidad ha sido lento, distorsionante, y detiene la entrada de nueva infraestructura.

El cambio de dirección en los dos últimos años ha sido gradual, como el de la historia de la rana que no nota el aumento de la temperatura del agua hasta que es incapaz de escapar cuando el balde se acerca a la ebullición. Los cambios iniciaron con modificaciones a las regulaciones, y recientemente a las leyes, sin que exista una iniciativa de reforma constitucional o una hoja de ruta que muestre el itinerario y el destino. En el sector electricidad, las regulaciones y políticas propuestas inicialmente, al igual que las modificaciones aprobadas por el Congreso a la Ley de la Industria Eléctrica, están ahora detenidas por la Suprema Corte al ser consideradas como inconstitucionales. En cuanto a los petrolíferos, recientemente se publicaron las modificaciones aprobadas a la Ley de Hidrocarburos, orientadas a devolver a Pemex ventajas monopólicas. También en este caso, la iniciativa de reforma enfrentará en tribunales cuestionamientos fundamentales.

La autosuficiencia energética que ahora persigue el gobierno parece estar por encima de los derechos de la población a un medio ambiente limpio, así como de la responsabilidad global de disminuir nuestras emisiones de GEI. En esa visión, se propone que antes de 2024 toda la producción petrolera deberá destinarse a las refinerías nacionales. En cuanto a la electricidad, la transmisión y distribución seguirán siendo exclusividad de CFE, mientras que, en la orden de despacho de la electricidad para el mercado, primero generarán las plantas de la CFE, las nuevas y las antiguas, y luego la de los privados, incluyendo las renovables.

Existe también por parte del actual gobierno, una desconfianza implícita a la regulación técnica y económica. En general el gobierno argumenta que la mayoría de los entes reguladores autónomos o con cierto nivel de independencia deben subsumirse, o ser agentes de apoyo y promoción de la política gubernamental, la cual se autodefine como una transformación fundamental del país. En aras de un cambio político sustantivo, aún indefinido, el poder del Ejecutivo busca el apoyo subordinado del Legislativo y el Judicial. En el sector energía se han desencadenado fuertes expresiones de incertidumbre respecto al bajo nivel de respeto que el régimen ha manifestado a la inversión privada, lo cual ha conducido a las empresas a adoptar medidas precautorias para defender los derechos que les confieren la Constitución y las leyes vigentes. También se esperan reacciones de los gobiernos con los que se han firmado tratados comerciales y de reciprocidad en las condiciones para las inversiones.

Una fuerte llamada a la concordia

Es indispensable hacer un alto como país para conciliar y dar funcionalidad al modelo energético de México. El modelo base que surgió de la reforma del 2013-2014 es útil y conveniente, aunque es indispensable hacerle algunos ajustes. Éstos deben dar respuesta a las preocupaciones de seguridad energética, soberanía, rectoría del Estado, así como del reforzamiento a Pemex y CFE que vehementemente ha manifestado el actual gobierno. Por otra parte, es de toda evidencia que la inversión pública no solamente es compatible con la privada, sino que ambas son indispensables. 

El intento de retorno al monopolio del Estado en el sector energía representa retos cuya falta de solución nos llevarían a serios problemas como país. Las empresas estatales no muestran tener actualmente la capacidad de ejecución, ni los activos físicos y el balance financiero requeridos para dar los resultados deseados. Lo anterior implica sobrecostos por ineficiencias, creciente rezago tecnológico, malos resultados operativos, más importaciones y más endeudamiento.

El viraje de retorno al nacionalismo estatizante entra en conflicto con el marco constitucional y legal actual, así como con acuerdos y tratados internacionales firmados por el país. El pretendido regreso al nacionalismo energético en México tampoco puede alinearse fácilmente con la transición global hacia la sostenibilidad, que requiere de un mayor porcentaje de generación de electricidad con fuentes renovables, de un creciente uso de electricidad en particular del sector transporte, así como de investigación, desarrollo y promoción de las nuevas tecnologías energéticas que generacionalmente irán remplazando a las que hoy dominan.

Para avanzar, el país tendrá que lograr un abasto pleno, confiable, seguro y eficiente de energía eléctrica y de todos los combustibles líquidos y gaseosos. Los costos y la calidad de la energía deberán permitir ser competitivos en los sectores manufactureros en los que México ha sido muy exitoso en un ámbito de creciente globalización. El sector energía en su conjunto deberá ofrecer un medio ambiente localmente sano para el bienestar de la población, así como unirse al esfuerzo global por contener las emisiones de GEI.

Continuar en una lucha estridente de convicciones políticas encontradas sobre el sector energía no nos permitirá avanzar. De materializarse lo anterior, el país sufrirá los efectos de la incertidumbre que ésta crea. Las iniciativas legislativas al modelo energético repercuten en las inversiones del sector, en el capital humano, en la capacidad operativa eficiente, en la actualización tecnológica y, con ello, en la economía de las empresas del sector y en el ensamblaje de complementariedad e interacción de cada una de sus partes.

En contraste, es posible identificar una serie de medidas que diriman las preferencias políticas y que favorezcan las inversiones públicas y privadas en el sector energético nacional; que acrecienten la seguridad energética; que generen valor económico; que nos permitan ser parte de la innovación tecnológica; que den viabilidad a la diversificación energética; que aseguren la convivencia del sector energía con la sociedad y el medio ambiente; y que nos den certidumbre legal.

El sector energía no puede cambiar de extremo a extremo, como un perpetuo péndulo de Foucault, al ritmo de las preferencias políticas. Es indispensable tener un debate conciliatorio, hacer propuestas y llegar a puntos de acuerdo que busquen el desarrollo y modernización del sector y el avance del país. Ciertamente, todos buscamos satisfacer holgadamente la demanda de energía a los menores costos posibles y generar bienestar a los mexicanos de hoy, pero también queremos evolucionar en las tecnologías más eficientes y sustentables que garanticen el bienestar de los mexicanos del mañana.

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* Javier Estrada, socio de Analítica Energética SC, director de gas y petróleo en PwC, economista, 40 años de experiencia en el sector energético internacional, ex comisionado de la CRE y CNH.

David Madero, economista del ITAM, maestría y doctorado de la UCLA, consultor independiente, fundador y ex director del CENAGAS.

Pies de nota.

[1] En el sector eléctrico, los retos se centraban en los altos costos de generación, el decaimiento de la infraestructura de generación-transmisión-distribución, el deterioro financiero y la baja productividad por empleado de la CFE, así como la dependencia de los petrolíferos para la generación de electricidad y las emisiones de GEI más altas que el promedio de América Latina y el Caribe.

En el sector hidrocarburos, el deterioro en la petrolera estatal se veía reflejado en la concentración de la producción en pocos yacimientos maduros, reservas en declive, así como un creciente rezago e ineficiencia en la transformación industrial de los hidrocarburos y en transporte, alamacenamiento y distribución de los mismos.

[2] Antes de la reforma de 2013-14 el concepto de soberanía energética reposaba en la percepción de una riqueza potencial que financiaría el desarrollo de la economía, mientras que ahora se entiende como una garantía de seguridad de abasto basada en energéticos de origen nacional, independientemente de su calidad o costo, administrados por el Estado.