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El nuevo modelo energético mexicano en materia de uso y ocupación superficial: un atentado contra la legalidad. Ajustes necesarios y la causal de extemporaneidad.
Una norma ineficaz es como una café sin cafeína.
El tema de la contratación de tierras es posiblemente uno de los menos valorados y más relegados en el sector energético porque se considera complejo, sensible y de riesgo. Sin embargo, es importante señalar que debe atenderse diligentemente, con técnica y con ética, pues es la base de los proyectos de infraestructura energética. La negociación, la contratación y el pago de contraprestaciones deben efectuarse apegándose a las mejores prácticas de la industria, la convencionalidad y la constitucionalidad, observando las costumbres y los principios de equidad, legalidad e igualdad, pues la mayoría de los proyectos son de larga duración, y su desarrollo y permanencia dependen significativamente de las buenas relaciones entre las partes relacionadas.
La norma puede ser vigente pero no cumplir con su fin (teleología), es decir, no ser eficaz; el legislador no estaría obteniendo los efectos o resultados esperados que dieron pauta a la creación de la disposición. Por lo anterior, se puede inferir lo siguiente: si la sociedad no observa la norma, o la autoridad no la sanciona, es letra muerta; sin embargo, eso no es lo verdaderamente grave, porque el trasfondo es mucho más complejo.
La finalidad normativa es evitar o conseguir un efecto en el comportamiento, en las condiciones o las circunstancias; pretende que un pensamiento, una idea o la voluntad manifiesta en la norma trascienda a la realidad; en caso de no lograrse, de no obtenerse los resultados, el ambiente se descompone, se torna fétido.
Tal es el caso que se presenta con el artículo 75 del Reglamento de la Ley de Hidrocarburos (LH), aplicable transitoriamente a la Ley del Sector de Hidrocarburos (LSH). Por ello, este artículo pretende, mediante la identificación de la problemática, que se mejore la mencionada disposición, construyéndose un precepto que sea eficaz, funcional, acatable y aplicable, evitándose, con la redacción ad hoc, continuar perjudicando los regulados.
La prevención y la mejora regulatoria es posible, y en este caso, nos atrevemos a calificarla de indispensable, pues el Reglamento de la Ley de Hidrocarburos es la causa de los contratiempos, y su artículo 75 es el obstáculo que debe sortearse para alcanzar el orden.
La alusión al Reglamento de la LH es relevante, ya que sirve de referencia para la elaboración del Reglamento de la LSH, en proceso actualmente. Además, muchas de las figuras, procesos, procedimientos, sanciones, plazos y términos, se continúan implementando hoy en día.
Reiteramos que una gran opción, si no es que la solución, estriba en modificar o eliminar la disposición impeditiva, ya que los riesgos, costos y consecuencias generan impactos severos tanto en los ámbitos social y público, como en el económico. La redacción debe considerar en caso de querer establecer un tiempo, las salvedades, excepciones, así como la sanción por el incumplimiento.
Petróleo y ocupación de la tierra
Una norma reglamentaria de esta envergadura, que comprende al petróleo, el cual ha llegado a representar hasta al 13 % del producto interno bruto nacional (PIB), y más del 40 % de los ingresos ordinarios y fiscales[1], exige eficacia, tanto por los aspectos sociales, económicos, ambientales y sobre todo de logística, elementales para la operación diaria; precisamente por ello se regula mediante una ley especial, relativa a la materia especial de hidrocarburos, reglamentaria[2] de la Constitución política mexicana.
En este sentido, el Estado mexicano, para asegurar el cumplimiento de sus fines, identifica, reserva y desarrolla por mandato constitucional, de manera exclusiva actividades que clasifica como estratégicas, para el desarrollo económico, el crecimiento, el interés general, la seguridad y la utilidad pública. Para ello, elabora un Plan Nacional de Desarrollo[3], el derrotero donde se establecen los compromisos, objetivos y mecanismos para alcanzarlos en cada administración gubernamental. Delimitándolo al tema que nos atañe, observamos en dicho plan el objetivo fundamental de la producción de petróleo con Petróleos Mexicanos (Pemex), esté fijado en 1.8 millones de barriles diarios, lo cual posiblemente implique contratar más tierras y mayor pago de contraprestaciones.
Cumplir tal objetivo implica eficiencia operativa, pero también eficacia normativa. El Estado, para alcanzar la meta, está obligado de manera indefectible a realizar actividades estratégicas; para ello se requiere un Estado de derecho blindado con seguridad, certidumbre y legalidad, así como la ocupación de superficies para realizar las actividades de exploración, extracción, refinación y transporte de hidrocarburos, las cuales para su desarrollo requieren del suelo y subsuelo donde se encuentra el petróleo.
La materia de derecho civil es fundamental en el proceso de contratación; es supletoria en derecho de hidrocarburos y agrario; así mismo, los lineamientos y modelos de contratos[4] la refieren de manera directa en los modelos contractuales, igual por tratarse de bienes inmuebles y derechos reales, entre ellos la propiedad, así mismo, ya se determinó que la autoridad competente que debe validar el contrato es el juez de distrito en materia civil. El comentario se realiza con el fin de apuntar que el Reglamento debe considerar estos aspectos para su elaboración.
En consecuencia, para usar, aprovechar o disfrutar de la superficie o subsuelo de tales bienes inmuebles se requiere negociar y contratar con los propietarios o titulares de los derechos reales respectivos, pues además de contener los hidrocarburos, ahí se llevan a cabo las actividades de la cadena de valor de los mismos, contenidas en el artículo 3 de la LSH, además se fijan las instalaciones, los equipos y la maquinaria.
Por tal motivo, la materia de hidrocarburos es de orden público e interés social, siendo preferencial el uso y la ocupación de las superficies sobre cualquier otra modalidad de propiedad. Lo anterior refleja su importancia: son vitales para la sociedad y la economía de México; por ende, por ningún motivo las actividades del sector petrolero deben interrumpirse, impedirse, obstaculizarse y mucho menos imposibilitarse por un supuesto reglamentario que, como se evidencia, presenta deficiencias[5].
Además, lo anterior conlleva perder tiempos, retrasar proyectos y gastos innecesarios, incongruentemente, en lugar de ayudar a la celeridad, prontitud y de manera expedita, va en contra, incluso a sabiendas de la falta de personal y sobrecarga más al Poder Judicial, dándole más trabajo; lo mismo ocurre con el gobierno como regulado y a las empresas, pues además de permanecer en incertidumbre y en un estado de incumplimiento, deben presentar recursos legales combatiendo las resoluciones contrarias al fin.
Pues ya se volvió una práctica en el Poder Judicial aplicar la citada jurisprudencia de entrada al recibir alguna solicitud extemporánea, volviéndose un círculo vicioso, pérdida de recursos y de incumplimiento, pues el criterio que prevalece es determinar que de no presentarse dentro del plazo de 30 días naturales, el órgano jurisdiccional no podrá validarlo y, en consecuencia, no podrá dotarlo del carácter de cosa juzgada, sustentando que, conforme al Código Federal de Procedimientos Civiles, tal plazo se vuelve una causal de improcedencia; por ende, los Juzgados de Distrito y los Tribunales Unitarios Agrarios, acorde a las normas procesales proceden a desechar las solicitudes de validación. Lo anterior ha empeorado, ya que, en la práctica actual, resulta que la autoridad pasa por alto la causal de improcedencia, siendo hasta la etapa de sentencia que determina la imposibilidad de validar el contrato por haberse presentado de forma extemporánea el acuerdo, haciendo gastar más a los regulados y perder más tiempo.
Responsabilidades de los privados en los contratos mixtos
Ahora bien, el presente documento pretende ubicarnos en la nueva realidad, conforme el nuevo modelo, procurando mejorar el anterior, y para ello se requiere exponer la realidad experimentada por los sujetos regulados por la LH anteriormente y cómo está ahora la LSH[6], nos referimos a las asignatarias, contratistas, permisionarias[7] y considero que puede empeorar con el tema de los participantes, aunque la citada Ley no los considera expresamente o, al menos, de manera clara como regulados directamente. Es claro que pueden fungir como operadores, a quienes les corresponden las obligaciones inherentes[8] a la operación, y expresamente el pago de contraprestaciones en materia de hidrocarburos por el uso y ocupación superficial y derechos de vía sobre los predios.
En el nuevo modelo energético la figura de participantes juega un rol importante, bajo la modalidad del contrato mixto[9], derivado de una Asignación Mixta, que implicarán numerosas negociaciones y contrataciones de derechos sobre las superficies. Tan es así, que el director de Pemex previó que, para fines de 2025, se estima que aporten a la producción 66 mil barriles diarios (mbd)[10] a través de los primeros 17 contratos mixtos, señalando varias empresas privadas nacionales.
Resulta evidente, por la legislación publicada y la política energética actual, de iure y de facto, que reconoce la necesidad de colaboración con la iniciativa privada. Partiendo de la reformada Constitución Política,[11] continúan facultados los particulares para participar mediante los Contratos de Exploración y Extracción, además la Legislación Secundaria ofrece otras modalidades de contratación, entre ellas, la figura de los participantes.
Para contextualizar, es importante señalar la contribución nacional de los privados a la producción de hidrocarburos. Para lo anterior, tomaremos como referencia un dato público oficial reciente. Para enero de 2025, representaban el 5 % de la producción nacional, con 88 mbd[12]. Es relevante tomar como punto de partida el citado porcentaje, ya que la nueva modalidad mixta contempla la probable producción de los participantes, por lo cual se alcanzarían aproximadamente 154 mbd por parte de los particulares y una producción de 1,739,000 barriles diarios, lo que equivaldría el 8.86 %. Con todo y esa aportación, habría un diferencial de 61 mbd respecto a la meta de producción promedio sexenal esperada, de 1.8 millones de barriles diarios de hidrocarburos líquidos[13].
Nuevos contratos y contraprestaciones
Lo anterior ofrece áreas de oportunidades, pero también retos y desafíos; conlleva riesgos serios en materia de contratación de superficies y derechos de vía, tanto para empresas públicas del Estado como para iniciativa privada, porque debe considerarse que los contratos relativos se validarán con un nuevo Poder Judicial.
Los regulados continuamente deben contratar superficies, ahora también lo harán los asignatarios-permisionarios, aunque no queda clara la forma como implementarán el capítulo IV. Del Uso y Ocupación Superficial; mientras tanto, los Lineamientos de los Esquemas para Desarrollo Mixto[14] ya fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación.
Llegado a ese extremo, sabedores de la realidad jurídica actual y de las necesidades, es necesario entrar a fondo, partiendo de manera analítica, desde lo general hasta que lleguemos al tema particular, abordaremos el origen, las formas, las causas y las consecuencias del fenómeno tratado.
Comencemos atendiendo la jerarquía, la subordinación normativa; partamos del origen y la teleología de tal mandato. Para ello, se debe precisar que a los regulados, la legislación (tanto la abrogada Ley de Hidrocarburos como la vigente Ley del Sector Hidrocarburos) les impone obligaciones muy específicas para efectos de usar u ocupar las superficies de tierra, elemento indispensable para desarrollar varias de las actividades comprendidas en la cadena de valor de la industria de los hidrocarburos, específicamente las contenidas en el artículo 3 de la Ley del Sector Hidrocarburos[15], las cuales requieren equipos, instalaciones estratégicas, caminos; incluso, salvaguardar derechos sobre los espacios o franjas de seguridad determinadas, de manera temporal o definitiva, sobre los inmuebles donde se proyectan vías de comunicación o líneas de transporte de hidrocarburos.
El origen de las contraprestaciones acordes a los términos y condiciones generales, prevalecientes actualmente en materia de ocupación o afectación superficial e indemnizaciones, devienen directamente del Decreto de Reforma energética de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 2013[16], concretamente en su artículo octavo transitorio[17]:
Derivado del carácter estratégico[18], las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, se consideran de interés social y orden público, por lo que tendrán preferencia sobre cualquier otra que implique el aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos afectos a aquéllas.
La ley preverá los términos y las condiciones generales de la contraprestación que se deberá cubrir por la ocupación o afectación superficial o, en su caso, la indemnización respectiva.
El precepto temporal no pudo ser más claro. Cumplió su función regulando en aquel momento el proceso de transición entre el régimen expropiatorio y apropiatorio[19] del petróleo, enunciando de manera precisa las instrucciones para las autoridades competentes, en este caso, al Poder Legislativo, ya que el párrafo segundo del citado transitorio ordena: «La Ley preverá los términos y las condiciones generales de la contraprestación».
El precepto constitucional estableció las pautas, la magnitud y la jerarquía de la disposición: interés social, es decir, colectivo, muy por encima del individual; igualmente la decreta de orden público, limitando de esa manera la libertad de los individuos, sometiendo la validez de sus actos, quedando sujetos a la nulidad en caso de afectar los intereses fundamentales de la sociedad, fijando la postura de primacía del bienestar común, el interés público, respecto los intereses privados, otorgándole la categoría de preferente.
De manera secundaria, el Poder Legislativo procesó la Ley respectiva en materia de hidrocarburos, acatando el párrafo segundo del citado transitorio constitucional: «La ley preverá los términos y las condiciones generales de la contraprestación que se deberá cubrir por la ocupación o afectación superficial o, en su caso, la indemnización respectiva». Fue así como se diseñó el Capítulo IV. Del Uso y Ocupación Superficial, contenido en el Título Cuarto. Disposiciones aplicables a la Industria de Hidrocarburos, integrado por 17 preceptos, numerados del 100 al 117, que establecían los conceptos, procesos, procedimientos, formas y tiempos para ocupar las superficies territoriales comprendidas dentro de las áreas, donde el Estado mexicano adjudique derechos para realizar actividades específicas de la cadena de valor de hidrocarburos.
Desde una perspectiva actual, con la reforma energética de 2024 se introdujeron cambios sustanciales, partiendo de que se abrogó la Ley de Hidrocarburos, publicándose el 18 de marzo de 2025 la nueva Ley del Sector Hidrocarburos, que conservó varias de las figuras, derechos y obligaciones de su antecesora, entre ellas, el Capítulo IV. Del Uso y Ocupación Superficial, con algunas variantes, pero en esencia los procesos de negociación, contratación, valuación y validación judicial son similares[20], deben apegarse a las bases, que contienen igual nueve puntos, a los Lineamientos y a los modelos de contratos que emita la Secretaría de Energía (Sener), actualmente vigentes los de 2016 y a las disposiciones que emanen de la LSH.
Aberración legal
Mientras la Sener elabora el reglamento y los citados Lineamientos, continúan aplicándose los aún vigentes de la LH, por lo que el citado artículo 75 se encuentra vigente, pero además existe una jurisprudencia[21] respecto a su interpretación, pues como señalamos, hasta el grado de la contradicción de tesis ha llegado la deficiente técnica normativa. Como se podrá apreciar en la transcripción, el artículo 75 del Reglamento de la Ley de Hidrocarburos establece un plazo obligatorio para la presentación del contrato a la autoridad judicial competente, mediante la respectiva solicitud por la vía de jurisdicción voluntaria[22], limitando dicho acto presentativo a una temporalidad de 30 días naturales posteriores a la firma del contrato:
Artículo 75.- Para efectos del artículo 105 de la Ley, el Asignatario o Contratista presentará por escrito ante el órgano jurisdiccional competente y ante la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, el acuerdo alcanzado a que se refiere dicha disposición, dentro de los treinta días naturales siguientes a que se haya suscrito éste.
Dicho error se hizo extensivo al plasmarlo en los Lineamientos y Modelos de Contratos para el uso, goce, afectación o, en su caso, adquisición de los terrenos, bienes o derechos para realizar las actividades de la exploración y extracción de hidrocarburos y de transporte por medio de ductos, lo cual obviamente debe considerarse previa publicación de los próximos. Actualmente señalan:
TRIGÉSIMO OCTAVO. – Presentación del contrato ante la autoridad. -Se establecerá que el Promovente presentará al Tribunal Unitario Agrario o Juez de Distrito en materia civil, según corresponda, el contrato para su validación y entregará copia del mismo a la SEDATU, la Comisión Nacional de Hidrocarburos o la Comisión Reguladora de Energía, según su competencia.
…Anexo B
VIGÉSIMA SEXTA. PRESENTACIÓN DEL CONTRATO ANTE LA AUTORIDAD. El (PROMOVENTE) se compromete a presentar copia de este Contrato dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de su suscripción ante la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
El (PROMOVENTE) se compromete a presentar el presente Contrato dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de su suscripción ante el Tribunal Unitario Agrario o Juez de Distrito en materia civil, que sean competentes, según sea el caso, con el fin de que sea validado y se le otorgue el carácter de cosa juzgada.
Como puede apreciarse, el artículo 75 es un efecto, porque la causa es el artículo 105, por lo cual, si no se logra el fin de lo enunciado en el artículo principal, la base del mandato, continente de la Ley secundaria, derivada del mandato constitucional, nos encontramos ante una aberración legal, un despropósito y contrasentido jurídico que va contra la esencia de la norma, impide que se cumpla, yendo mucho más allá, afectando y atentando contra todo un sector estratégico del Estado mexicano, pilar de la economía, garante de los derechos humanos primordiales pues, para concluir pronto, sin energía el Estado estaría destinado al caos.
Por ello, ni la ley secundaria en el artículo 105 de la LH, ni la actual LSH, establecen límites o tiempos, pues la misma dinámica y la naturaleza del sector, sus partes relacionadas y las interesadas marcan las pautas, ya que por lógica, por legalidad y finalmente por seguridad y ética, nadie se mete a una propiedad sin contratar, ya que sería un delito; las acciones u omisiones, así como las formas, se encuentran vigiladas, supervisadas e inspeccionadas por la autoridad competente, tienen facultades para ello, además de responsabilidad.
Sanciones por incumplimiento
Como apuntamos anteriormente, el uso y la ocupación de superficies son parte de todo un proyecto, de todo un proceso; las tierras no pueden ocuparse sin contratos, menos sin pago de las contraprestaciones, porque precisamente los artículos 85 y 114 de la Ley anterior, así como en la actual, prevén las sanciones en contra del desacato de tales órdenes, las cuales son cuantiosas y extremas en algunos supuestos.
El numeral 105 de la LH y el 137 de la LSH, sin cambios de fondo, señalan expresamente:
Artículo 137.- El acuerdo alcanzado en cualquier tiempo entre las partes debe presentarse por la persona Asignataria, Contratista o Permisionaria de Transporte por ducto ante el Juez de Distrito en materia civil o Tribunal Unitario Agrario competente, con el fin de que sea validado, dándole el carácter de cosa juzgada.
Para lo anterior, el Juez o Tribunal Unitario Agrario debe proceder a:
- Verificar si se cumplieron las formalidades exigidas tanto en la presente Ley como, en su caso, en la Ley Agraria y demás disposiciones aplicables, y
- Ordenar la publicación de un extracto del acuerdo alcanzado, a costa de la persona Asignataria, Contratista o Permisionaria de Transporte por ducto, en un periódico de circulación local y, en su caso, en los lugares más visibles del ejido respectivo.
El Juez de Distrito o Tribunal Unitario Agrario debe emitir su resolución, que tiene el carácter de sentencia, dentro de los quince días siguientes a la primera publicación a que se refiere la fracción II anterior, siempre que no tenga conocimiento de la existencia de un juicio pendiente que involucre los terrenos, bienes o derechos en cuestión.
En contra de la resolución emitida sólo procede el juicio de amparo.
Como se aprecia, el acuerdo puede presentarse en cualquier tiempo, pues las actividades estratégicas no deben interrumpirse ni detenerse por ningún motivo, salvo por temas de seguridad. Además, como se dijo antes, hay sanciones por incumplir, como en cualquier otro procedimiento, trámite o autorización, pero también existen programas, reportes y sistemas para informar, monitorear y controlar, incluso como puede acontecer con cualquier disposición, sea permisiva o prohibitiva. Se podría desacatar, como sería el caso de construir sin permiso, robar, conducir sin licencia, cazar animales en peligro de extinción, entre miles de supuestos, pero por ello hay consecuencias al incumplimiento, entre ellas las sanciones, las cuales pueden consistir en: multas, infracciones, penas, inhabilitaciones, siendo en este caso económicas y pudiendo llegar hasta la revocación de los permisos o la rescisión de los contratos. Así funciona el derecho.
Pero lo que no puede ser es que una norma de rango inferior atente o imposibilite la teleología de una norma superior, pues el fin de la norma en este caso es validar y elevar a la categoría de cosa juzgada el acto, por lo que el juez debe validar siempre, mientras se cumpla con las formas y las bases. Por ello, la ley lo faculta para tal fin mediante dos actos de autoridad muy precisos: 1) verificar el cumplimiento; y 2) publicar para la protección de terceros, inscribiéndose tal acto ante el órgano encargado correspondiente de dar publicidad, como el Registro Público de la Propiedad, el Registro Agrario Nacional o el Registro Público de la Propiedad Federal, inclusive le señala el tiempo de 15 días para dictar la sentencia. Lo expuesto es muy delicado porque además del Estado, también se atenta contra la sociedad y los derechos de terceros se vulneran gravemente.
Finalmente, el articulo prevé y señala cual es la única causa por lo que no podrá validar, entendiéndose que el acto queda condicionado al cumplimiento de la causal, pero nunca se impediría el fin de la validación, pues al ser una jurisdicción voluntaria, no hay litis, no existe pleito, no aplica el principio Non bis in ídem, y puede ocurrir cuantas veces sea necesario hasta lograr el fin. Ya con el afán de enfatizar, el fin de la norma es que se valide, que se cumpla, no que se incumpla, ni que se invalide; por ello, solo considera el siguiente supuesto: «siempre que no tenga conocimiento de la existencia de un juicio pendiente que involucre los terrenos, bienes o derechos en cuestión».
Oportunidad para corregir
Por todo lo antes expuesto es en este periodo transitorio cuando se debe observar tal fenómeno y subsanarlo, ya sea como apuntamos con su eliminación, o bien con una adecuada redacción que considere las posibilidades existentes en la realidad, para que un contrato después de firmado pueda presentarse después de los 30 días ante la autoridad judicial para su validación. Muchos son bastante lógicos y simples, pero penosamente no se consideraron, dejando a la arbitrariedad la aplicación de la disposición y finalmente, ya casi de cajón, el Poder Judicial, sin entrar a fondo, desecha apenas se percata de que se encuentra fuera de los 30 días.
Lo anterior sucede generalmente sin valorar las causas que pueden ser múltiples, pero además subsanables siempre, porque es un procedimiento voluntario de cumplimiento, sujeto a verificación, como los muchos que existen en la legislación y en materias diversas. Por ejemplo, se puede tratar de una falta de forma, desde un acta, el poder, una identificación, dudas o desacuerdos en los formatos, por las que muchas veces desechan, sin apercibir; igualmente puede resultar de una nueva presentación de la solicitud, en consecuencia de un desechamiento, por cualquier falta en las bases, que pueden subsanarse, pero al volverse a presentar, por lógica habrán pasado los famosos 30 días. En el peor de los casos, podría ser simple y sencillamente porque al regulado se le pasó el plazo por cualquier circunstancia; esa causal no puede, ni debe ser un impedimento para validar y menos para cumplir con la Ley.
En todo caso, tal acción u omisión es merecedora de una sanción, pero por nada del mundo razón para incumplir con la norma, para restar la eficacia y nulificar la esencia del proceso de validación, que es la certidumbre, la legalidad, la tutela y sobre todo el control del sector estratégico. Es totalmente desconcertante que suceda algo así.
Lo expuesto en los párrafos anteriores obliga a la reflexión y al análisis, para encontrar la solución a la disposición impeditiva, sin entrar en temas de antinomia, subordinación normativa, reserva de ley, supremacía y jerarquía, los cuales han sido discutidos por la máxima autoridad, terminando en controversias judiciales.
El punto es que la disposición que nos atañe genera un estado de ilegalidad, sobreprecios, gastos innecesarios, complicaciones en logística, pago de honorarios, consumibles, inclusive abre una ventana a la extorsión y la corrupción, pues el obligado queda en manos del titular de la tierra o de la autoridad[23], ya que no tiene forma legal de cumplir con la ley, pero además debe cumplir con el objeto y las obligaciones de su contrato, permiso o título de asignación. Es un círculo vicioso.
Estamos en tiempo y en forma para construir un mejor sector de hidrocarburos, partiendo desde la base: la normatividad. ¡Pongamos la cafeína!
Notas:
[1] Nos referimos a los años 1983 y 2008.
[2] Artículo 1.- La presente Ley es reglamentaria de los artículos 25, párrafo quinto; 27, párrafo séptimo y 28, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Hidrocarburos.
[3] Plan Nacional de Desarrollo 2025–2030. Presentación. «…El objetivo fundamental de la producción de petróleo con PEMEX, la cual se establecerá en 1.8 millones de barriles diarios, seguirá siendo el consumo nacional». pág. 18.
[4] Nos referimos a los emitidos por la Secretaría de Energía, publicados en 2016: ACUERDO por el que se emiten los Lineamientos y Modelos de Contratos para el uso, goce, afectación o, en su caso, adquisición de los terrenos, bienes o derechos para realizar las actividades de la exploración y extracción de hidrocarburos y de transporte por medio de ductos.
[5] Este artículo no pretende justificar o exponer las causas por las cuales la normativa, o en este caso el Reglamento de la Ley de Hidrocarburos, presentaron deficiencias, sin embargo, para contextualizar se presenta una opinión al respecto: Durante la elaboración del reglamento, el Poder Ejecutivo en México estaba sometido a presión extrema, se vivían momentos de tensión política, social y económica, los cuales incluso sobrepasaban el ámbito nacional, se habían adquirido grandes compromisos internacionalmente, con reales potencias. Lo anterior, matizado por causas propias del sistema, que no permitieron desarrollar hipótesis idóneas y prever algunos supuestos adversos, influyendo a generar varios artículos vagos, ambiguos, confusos, contradictorios, abriendo la puerta a la interpretación amplia. Incluso, en casos, preceptos de imposible cumplimiento, cuando se presentaban determinadas situaciones, como el artículo 75 de la RLH, en el cual no dimensionaron óptimamente sus alcances y consecuencias, pues su finalidad era asegurar el cumplimiento, pretendiendo el contrato se presentara ante la autoridad correspondiente, en una temporalidad determinada y terminó siendo un impeditivo para cumplir el fin de la Ley, que es validar el contrato y dotarlo de la fuerza de la figura de cosa juzgada, lo que se torna imposible ante un desechamiento de la solicitud y la jurisprudencia, consecuencia del precepto, que además resulta ser una norma imperfecta, pues no considera sanción especifica al acto dispuesto. Es posible que tal insuficiencia normativa responda a las condiciones imperantes en aquel momento histórico, para ello, vale la pena recordar algunos sucesos que nos permiten tales conjeturas. La reforma de 2013 era parte de varias reformas estructurales, once para ser exactos, en varias materias, las cuales debieron atender en tiempo exprés los legisladores en turno, considerando que en esas fechas existían varios partidos con poder, con ideologías e intereses diversos, por lo que la lucha partidista fue un factor considerable. La consecuencia de contar con recursos limitados tanto en conocimiento como el empírico, indispensable en esta materia; además de metodología, observación y análisis en campo; talento humano; entidades, estructuras y organizaciones de reciente creación; presupuesto limitado acorde a la dimensión y los objetivos; tiempos absurdos; modelos referenciales incompatibles de otros países, con estructuras, capacidades y cultura diferente a la nuestra. Todo ese cúmulo de factores y condiciones adversas generaron casos de error, muchos relacionados con la normatividad. Para aterrizar lo anterior, basta citar como ejemplo la fase inicial de implementación de la reforma, desde ese momento se apreció fragilidad en la instrumentación, los posibles riesgos, la falta de análisis y previsión por parte de las autoridades. El Decreto de Reforma Constitucional Energética, publicado el 20 de diciembre de 2013, ordenaba en su artículo cuarto transitorio al Congreso de la Unión que emitiera el marco normativo, en este caso, las leyes secundarias requeridas, en un plazo de 120 días naturales, los cuales concluían el 20 de abril de 2014, sin embargo, la Ley de Hidrocarburos se publicó hasta el 11 de agosto de 2014, pocos mencionan este pequeño detalle, el cual se repitió con toda la legislación, pero la realidad es que se incumplieron los tiempos mandatados constitucionalmente para transitar, no por unos días, fueron casi cuatro meses después de vencido del plazo.
[6] Según el artículo 132.- La contraprestación, los términos y las condiciones para el uso, goce o afectación de los terrenos, bienes o derechos necesarios para realizar las actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos, así como para el Transporte por medio de ducto, deben ser negociados y acordados entre los propietarios o titulares de dichos terrenos, bienes o derechos, incluyendo derechos reales, ejidales o comunales, y las personas Asignatarias, Contratistas o Permisionarias de Transporte por ducto. No parece algo grave, pero en la práctica, ya en la operación, puede ser extremadamente complejo. No conocemos de manera clara los derechos y obligaciones, alcances o aplicación en relación con varios títulos y capítulos que contienen figuras y procedimientos específicos, como la señalada en el ejemplo, pues no están habilitados claramente, cuestiones de interés o legitimación podrían presentarse. Lo anterior es apreciable al revisar el artículo 5 de la LSH, así como diversas disposiciones procedimentales, como la citada del 132.
[7] Como dato curioso puede apreciarse que, dentro de los cambios generales en toda la LSH, la gran mayoría de figuras y sujetos pasaron del género masculino al femenino, por ejemplo: de asignatario a asignataria; autorizado, autorizada; permisionario, permisionaria, etc.
[8] Son múltiples, principalmente las contenidas en Ley de Hidrocarburos, la Ley del Sector Hidrocarburos, la Ley de Petróleos Mexicanos, reglamentos, disposiciones administrativas, el contrato, permiso o título de asignación, entre ellas: Deben obtener y mantener las autorizaciones, permisos y registros requeridos para operar, incluyendo los temas relacionados a la contratación de las tierras.
[9] No debe confundirse esta figura o su origen, con la implementada en materia civil y mercantil, por ejemplo, en el caso del contrato de compraventa, el cual puede ser civil, mercantil o mixto, es decir, el contrato puede ser civil para una de las partes y mercantil para la otra.
[10] Datos obtenidos en la página electrónica de El Economista: https://www.eleconomista.com.mx/empresas/pemex-inicia-primeros-contratos-mixtos-privados-julio-20250324-751738.html
[11] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Reglamentaria. Articulo 25. Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas públicas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley.
[12] Según datos de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNIH), en su reporte de enero de 2025: La producción nacional de hidrocarburos líquidos, hasta la citada fecha, era de 1,673,000; de los cuales 1,585,000 corresponden a asignaciones, correspondientes al 95 % de la producción total. La IP producía 88 000 barriles diarios, de los cuales 62 000 correspondían a Rondas; 7 000 a Farmouts; y 19 000 a migraciones. Fuente disponible en:
[13] Dato obtenido del Plan de Trabajo 2025-2030 de Pemex. Segunda acción estratégica:
[14] Aprobados en la sesión 1035 del 22 de abril de 2025, por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos (Capemex), Acuerdo CA-025/2025. Lineamientos de los Esquemas para Desarrollo Mixto de la Empresa Pública del Estado, Petróleos Mexicanos.
[15] Ley del Sector Hidrocarburos. Artículo 3.- Esta Ley tiene por objeto regular las siguientes actividades en territorio nacional: I. El Reconocimiento y Exploración Superficial, y la Exploración y Extracción de Hidrocarburos; II. El Tratamiento, refinación, importación, exportación, comercialización, transporte y almacenamiento del petróleo; III. El procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación, así como la importación, exportación, transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y expendio al público de gas natural; IV. La formulación, transporte, almacenamiento, distribución, importación, exportación, comercialización, expendio al público y despacho para autoconsumo de petrolíferos, y V. La importación, exportación, comercialización, el Transporte y el Almacenamiento de Petroquímicos.
[16] DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía: Octavo.
Los títulos de concesiones mineras que se encuentren vigentes a la entrada en vigor de este Decreto y aquellos que se otorguen con posterioridad, no conferirán derechos para la exploración y extracción del petróleo y los demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, sin perjuicio de los derechos previstos en sus propias concesiones. Los concesionarios deberán permitir la realización de estas actividades. La ley preverá, cuando ello fuere técnicamente posible, mecanismos para facilitar la coexistencia de las actividades mencionadas en el presente transitorio con otras que realicen el Estado o los particulares. Consultado en DOF: 20/12/2013.
[17] Es importante conocer la génesis de las contraprestaciones, sin embargo, se debe aclarar que por DECRETO por el que se reforman el párrafo quinto del artículo 25, los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 y el párrafo cuarto del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de áreas y empresas estratégicas, el cual señala en el Transitorio Tercero.- Se derogan los artículos Transitorios del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil trece, que se opongan a las disposiciones materia del presente Decreto. Debemos observar que solo se deroga lo que se oponga a dicho Decreto.
[18] Nota. Se utilizan negritas o subrayado de texto para efectos de resaltar la importancia del concepto. Igualmente es importante señalar que el carácter estratégico, que deviene de la CPEUM: El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.
… Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
… La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución.
[19] Los términos se refieren a la titularidad de los hidrocarburos, pues si bien es cierto, se aclaraba que el aceite era de la nación, se agregaba, que tal supuesto aplicaba a mientras estuviera en el subsuelo, porque realmente, la iniciativa privada podía participar y realizar todas las actividades de la cadena de valor, pues después de la extracción se posibilitaba hasta la comercialización. El Decreto de Reforma 2013, en el artículo 25, señalaba: En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.
[20] Se elimina la extracción comercial, se inserta un párrafo confuso, que refiere proyectos de extracción de hidrocarburos y luego apunta a los incisos a y b: «Para el caso de proyectos de extracción de hidrocarburos, la contraprestación a que se refieren los incisos a) y b) anteriores se debe evaluar a lo largo del tiempo, conforme a la metodología que para tales efectos establezca la Secretaría de Energía».
[21] El tema ha sido tan polémico y lesivo que llego al máximo nivel interpretativo; fue debatido y resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante resolución por Contradicción de Tesis 49/2017. Tesis Jurisprudencial con Registro Digital 2014807:Suprema Corte de Justicia de la Nación. Registro digital: 2014807. Instancia: Segunda Sala. Décima Época. Materias(s): Administrativa. Tesis: 2a./J. 85/2017 (10a.). Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 45, Agosto de 2017, Tomo II, página 920. Tipo: Jurisprudencia. HIDROCARBUROS. EL ACUERDO DE USO Y OCUPACIÓN SUPERFICIAL PARA SU EXPLORACIÓN Y EXTRACCIÓN, DEBE PRESENTARSE DENTRO DE LOS 30 DÍAS NATURALES SIGUIENTES A SU CELEBRACIÓN, PARA QUE EL ÓRGANO JURISDICCIONAL PUEDA DOTARLO DEL CARÁCTER DE COSA JUZGADA. Conforme al artículo 105 de la Ley de Hidrocarburos, el acuerdo alcanzado en materia de uso y ocupación superficial para la exploración y extracción de hidrocarburos se presentará ante el Juez de Distrito en Materia Civil o el Tribunal Unitario Agrario competente, lo que no constituye una mera formalidad, pues el artículo es categórico al señalar que el órgano jurisdiccional lo validará, es decir, la autoridad está facultada para analizar las particularidades del asunto y el cumplimiento de los requisitos normativos aplicables; por tanto, sólo en el caso de que el órgano jurisdiccional haya validado el acuerdo alcanzado, éste podrá adquirir el carácter de cosa juzgada. Para tal fin, la propia ley faculta al juzgador para analizar el resto de las disposiciones normativas aplicables en la materia, entre las cuales se encuentra el artículo 75 del Reglamento de la ley indicada, que exige la presentación del acuerdo dentro de los 30 días naturales siguientes a su suscripción. Así, la exigencia de un plazo responde a la idea de que exista el mayor grado de seguridad jurídica posible por la importancia de la materia, así como a la finalidad de que el órgano jurisdiccional analice el acuerdo alcanzado dentro de un plazo cercano a su celebración, lo que presupone la subsistencia de las circunstancias que lo suscitaron. De igual forma, la presentación del acuerdo en el plazo mencionado permite que se publique un extracto en un periódico de circulación local -o de ser el caso, en los lugares más visibles del ejido respectivo, para que los terceros que puedan verse perjudicados acudan ante el órgano jurisdiccional y aleguen lo que a su derecho convenga; esto es, la normativa pretende que el estudio de validación se efectúe de manera cercana a la fecha en que se alcanzó el acuerdo, para evitar una potencial afectación a terceros de manera prolongada. Así las cosas, al no presentarse el convenio alcanzado dentro del plazo citado, el órgano jurisdiccional no podrá validarlo y, en consecuencia, no podrá dotarle del carácter de cosa juzgada.
[22] No es tema del presente estudio la cuestión de la competencia, ni de la vía, así como de las formas de accionar comprendidas en la legislación y disposiciones relativas. Como el caso del artículo 75, la falla dio pie a numerosas interpretaciones, que para variar terminaron en amparos, revisiones y finalmente en jurisprudencias, precisamente por la falta de técnica legislativa. Tales errores costaron millones de pesos a los gobernados y al Estado.
[23] Se dieron casos de auditorías por parte de la CNH por incumplimiento de los artículos 100, 101 y 105 de la Ley de Hidrocarburos. El problema es que los artículos 85 y 114 de la citada Ley permitían interpretaciones amplias.
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*/ Erik Manuel Priego Brito es doctor en Derecho, cuenta con Maestrías en Derecho Energético, Civil y Corrupción y una especialidad en regulación de hidrocarburos. Es socio fundador de la firma legal Priego Brito & Guzmán Juárez. Ha participado en muchos de los grandes proyectos de infraestructura energética en el Sur: exploración y extracción, refinación y transporte de gas natural. Desde hace 25 años representa empresas nacionales e internacionales.
Es catedrático, autor de varios artículos legales, coautor y coordinador de los libros: El nuevo modelo energético mexicano y cambio climático y El nuevo modelo energético mexicano de la Cuarta Transformación, publicados por la Cámara de Diputados y MA Porrúa. Reconocido como uno de los 100 Líderes del Sector Energético, nominado por WWL como abogado líder de energía. Es secretario ejecutivo de la Academia Mexicana de Derecho Energético AMDE, miembro de AIEN y BMA.
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