Sistemas de Comercio de Emisiones en México

Los sistemas de comercio de emisiones (SCE) son una herramienta más para la mitigación del cambio climático, constituyen instrumentos de mercado creados para reducir emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Los SCE se basan en el principio de tope y comercio (cap and trade), donde la autoridad competente establece un límite máximo o tope sobre las emisiones totales de uno o más sectores de la economía y las empresas emisoras de GEI requieren un permiso por cada tonelada de emisiones que liberan. Usualmente el permiso o derecho de emisión (Derecho) corresponde a 1 tonelada métrica de dióxido de carbono (1 tonCO2) o un GEI equivalente (1 tonCO2e).

Al final del periodo de cumplimiento, generalmente de un año, las empresas deben entregar al órgano regulador y/o de vigilancia los Derechos que amparan las emisiones hechas por estos, por lo que al existir este tope y sus Derechos correspondientes por cada tonelada establecida en el tope, crea un escasez y un precio de mercado.[1]

Al existir demanda y oferta de un bien (Derechos) las empresas que involucran este mercado pueden hacer tres cosas: utilizarlos, comprarlos o venderlos, por lo que el incremento de la escasez a lo largo del tiempo debería generar precios de mercados suficientemente altos y estables para inducir a la reducción continua y constante de emisiones.[2]

Este sistema de comercio de emisiones se puede implementar en mercados voluntarios o mercados obligatorios, donde en el primero los participantes entran en el sistema de manera voluntaria adquiriendo bonos de carbono participando como financiadores de proyectos que absorben y capturan GEI.

Antecedentes

Los SCE surgieron en EUA, teniendo comouno de los antecedentes más remotos el Programa sobre Lluvia Ácida de 1995 (Acid Rain Program) en Estados Unidos de América^[3]. La facilidad que otorgan los SCE para abordar la problemática ambiental, los han llevado a una adopción mundial, que a pesar de tener importantes detractores, constituye una herramienta más para combatir el aumento de temperatura e intentar prevenir sus consecuencias.

El apogeo mundial de los SCE ocurre en el contexto del Acuerdo de París, firmado el 12 de diciembre de 2015, en la 21 Conferencia de las Partes de la Convención de Cambio Climático de las Naciones Unidas (COP). El Acuerdo de París recibió un nuevo impulso mediante la firma del Acuerdo de Glasgow para el Clima en el marco de la COP 26.

El Acuerdo de Glasgow reafirmó el objetivo del Acuerdo de París de limitar el incremento de la temperatura media mundial a 2°C por encima del nivel preindustrial y esforzarse por no superar 1.5°C, asimismo instó a los países a presentar planes nacionales más enérgicos y acordó la reducción del carbón como fuente de energía, así como la eliminación gradual de los subsidios “ineficientes”. De manera especial se destaca que el Acuerdo de Glasgow también logró precisar las normas que permitirían la implementación de los mercados de carbono previstos en el propio Acuerdo de París.

El desarrollo de los mercados de carbono, también ha sido impulsado por el anuncio de las instituciones financieras durante la COP 26, relativo a la creación de la Alianza Financiera de Glasgow para el Cero Neto (Alianza). Las instituciones firmantes de la Alianza comprometieron más de $130 billones de dólares de capital privado para transformar la economía en cero neto, es decir, equilibrar la cantidad total de GEI liberados y la cantidad eliminada de la atmósfera.

Considerando lo anterior, tanto los mercados voluntarios como los obligatorios han tenido un resurgimiento, dando lugar a nueva regulación emitida por distintos gobiernos, así como a nuevos marcos de gobernanza establecidos por organizaciones privadas responsables de la emisión de certificados voluntarios.

Sistemas de Comercio de Emisiones

El Acuerdo de París permite la creación de mercados internacionales de emisiones de carbono estableciendo ciertas limitantes. En específico su artículo 6 dispone que los países pueden participar voluntariamente en acuerdos bilaterales para generar y comercializar créditos de carbono (Artículo 6.2) y participar voluntariamente de manera multilateral para generar y comercializar créditos de carbono, con una estructura de gobernanza multilateral asociada (Artículo 6.4). Dichos artículos permiten la comercialización internacional de beneficios creados por proyectos que eliminan o reducen emisiones (“Resultados”), siempre que dichos Resultados (1) sean reales y verificados, (2) se midan en TonCO2e; (3) se generen a partir de 2021; y (4) estén autorizados para su aplicación a un país que reduce sus emisiones de CO2e, o en su caso, a un país que logre sus objetivos mínimos de reducción de emisiones.

El Acuerdo de París, según fue modificado por el Acuerdo de Glasgow, reconoce que uno de los principales problemas de los SCE es la “doble contabilización”. Al respecto, el Acuerdo de París, impone ciertas limitantes a las transferencias internacionales. Por ejemplo, si un país pone a disposición del mercado mundial cualquier resultado de mitigación transferido internacionalmente, dicho país debe aplicar el ajuste correspondiente a sus propios registros de reducción de emisiones para garantizar que no haya una “doble contabilización” del beneficio del resultado de mitigación que se transfiere entre (i) el país que realiza la transferencia; y (ii) el país receptor de la transferencia.

El marco creado a través de COP 21 y 26, señala como una de las principales obligaciones de los países parte, la de presentar reportes de información (al menos anualmente) sobre los resultados de mitigación transferidos internacionalmente que transfieren o reciben y los ajustes correspondientes que realizan. Dichos informes serán revisados y verificados por un experto técnico. Una plataforma centralizada de contabilidad y registro registrará todos los datos presentados por todos los países y será monitoreada.

Conforme al marco general establecido por el Acuerdo de París, es posible que los mercados de emisiones obligatorios y voluntarios coexistan. Los SCE obligatorios son aquéllos implementados por los diversos países miembros del Acuerdo de París a fin de alcanzar sus metas de reducción de emisiones, y son forzosos para las empresas con operaciones en el país en cuestión. Los mercados voluntarios toman varias formas dependiendo de su origen, sin embargo, en todos los casos existen metodologías que permiten la emisión de los Derechos de Emisión.

Mercados Obligatorios

A la fecha los mercados de emisiones más relevantes son los establecidos en EUA y Europa. Sin embargo, recientemente China quien también forma parte del Acuerdo de París, ha puesto en marcha su propio SCE obligatorio.

México, quien también es firmante del Acuerdo de París, se comprometió a reducir, de manera no condicionada, un 22% de sus emisiones de gases de efecto invernadero y un 51% de sus emisiones de carbono negro al año 2030 con respecto a la línea base. A fin de dar cumplimiento a dichos compromisos, México ha realizado ciertos ajustes a su marco jurídico, y ha emitido las siguientes disposiciones:

1. La Ley General de Cambio Climático (LGCC), publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 6 de junio de 2012,misma que entró en vigor el 10 de octubre del mismo año y cuyo principal propósito es regular las emisiones de GEI para lograr la estabilización de sus concentraciones en la atmósfera, a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático; regular las acciones para la mitigación; así como promover la transición hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono. La LGCC fue reformada con fecha 13 de julio de 2018, para incorporar a dicho ordenamiento los compromisos internacionales de México, adquiridos por virtud del Acuerdo de París y la Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional.
2. El Reglamento de la Ley General de Cambio Climático en Materia del Registro Nacional de Emisiones (Reglamento), publicado el 28 de octubre de 2014 en el DOF. Mediante el Reglamento se creó el Registro Nacional de Emisiones (Registro de Emisiones), como un ente encargado de recopilar la información necesaria en materia de emisiones de compuestos y GEI de los sectores productores del país. Señalando específicamente que los sectores de energía, industria, transporte, agropecuario, residuos, comercio y servicios deberán reportar obligatoriamente sus emisiones directas e indirectas de gases o compuestos de efecto invernadero de sus instalaciones cuando excedan de 25,000 toneladas de CO2.
3. El Acuerdo por el que se establecen las Bases Preliminares del Programa de Prueba del Sistema de Comercio de Emisiones (Bases), publicado el 1 de octubre de 2019 en el DOF. Las Bases establecen las reglas mínimas para la operación de un SCE en México e incluyen un calendario de cumplimiento de obligaciones.

Programa de Prueba en México

El artículo 94 de la LGCC, faculta a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), con la participación y consenso de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (Comisión), el Consejo de Cambio Climático (Consejo) y la representación de los sectores participantes, para establecer un SCE con el objetivo de promover las reducciones de emisiones.

Conforme a las Bases, el SCE se compone de dos fases, una fase inicial, conocida como Programa de Prueba del Sistema de Comercio de Emisiones (Programa de Prueba) que permitirá a los participantes conocer el comportamiento de un mercado de emisiones, y la fase operativa (Fase Operativa) que entrará en vigor al término de la etapa de transición del Programa de Prueba. Conforme a la reforma de 2018 a la LGCC, y según se establece en el Anexo de las Bases, el Programa de Prueba, sin efectos económicos para los sectores participantes, tendrá una vigencia de treinta y seis meses, por lo cual debería concluir en diciembre de 2022. La fase piloto del Programa de Prueba comprendía del 1 de enero de 2020 al 31 de diciembre de 2021 y la fase de transición del Programa de Prueba hacia la Fase Operativa inició el 1 de enero y debería concluir el próximo 31 de diciembre de 2022 (art. 6 Bases).

De conformidad con un análisis al Registro de Emisiones, SEMARNAT identificó que los sectores energía e industria, primordialmente la industria automotriz, cementera, química, alimentos, vidrio, siderúrgica, metalúrgica, minera, petroquímica y papel, como los que mayores emisores de GEI. Por lo anterior, el SCE en su fase de Programa de Prueba se enfoca únicamente en los sectores energía e industria, que representan más del 90% de las emisiones reportadas en el Registro de Emisiones, y, por lo tanto, constituyen un elemento importante para la preparación de la Fase Operativa del SCE que incluirá al resto de los sectores y a los GEI en general. El Programa de Prueba es aplicable a las instalaciones que reportan emisiones directas anuales de 100 mil toneladas o más de bióxido de carbono provenientes de fuentes fijas, en cualquiera de los años 2016, 2017, 2018 o 2019 y para aquellas fuentes que a partir de 2020, alcancen el umbral serán consideradas como nuevos participantes (art. 8).Asimismo, el Programa de Prueba comprende únicamente las emisiones de bióxido de carbono, debido a que este GEI se ha identificado como el de mayor emisión a nivel nacional.

El sistema mexicano al igual que algunos de reciente creación como es el chino, es un sistema “bottom up” es decir que otorga a cada uno de los participantes una cantidad de derechos de emisión equivalentes a sus emisiones correspondientes a los años anteriores. El Programa de Prueba es anual, y cada año corresponde a un período de cumplimiento. Los derechos de emisión son derechos a emitir 1tonCo2 durante un año (Derechos de Emisión), asignados de manera gratuita a los participantes y los cuales en el primer año serían iguales a las emisiones reportadas[4]. El tope de emisión (Tope) fue publicado el 27 de noviembre de 2019 estableciendo 271.3 millones de Derechos de Emisión para 2020 y 273.1 millones de Derechos de Emisión para 2021[5]. El Programa de Pruebas establece tres reservas adicionales al Tope establecido y equivalentes al 10% del Tope para ser asignado a nuevos participantes o participantes con expansiones, 5% del Tope para subastas y 5% del Tope para asignaciones de ajuste (art. 13, 14, 15).

Los créditos de compensación representan la reducción o absorción de 1 tonCO2e o de emisiones evitadas por la misma cantidad, resultantes de proyectos o actividades de mitigación elegibles de emisiones no cubiertas por el Programa de Prueba (Créditos de Compensación) (art. 3 Bases). El Protocolo de Compensación para cuantificar la reducción o absorción de GEI o las emisiones evitadas aún se encuentra pendiente de publicación. Las Bases aclaran que los Certificados de Energía Limpia no podrán ser convertidos en su equivalente en Derechos de Emisión o Créditos de Compensación.

A partir de 2021 los participantes del Programa de Prueba deberían entregar a SEMARNAT un Informe y un Dictamen de Verificación Positivos de las emisiones que reporten y hayan sido generadas en el año inmediato anterior (art. 43). La verificación ocurriría entre el 1 de enero y 30 de junio de cada año por una entidad acreditada conforme al Reglamento. El Reporte de Emisiones debería presentarse en la Cédula de Operación Anual conforme al Reglamento y los participantes deberían registrar el proceso de verificación a más tardar el 30 de septiembre. SEMARNAT por su parte debería emitir a cada participante los Derechos de Emisión equivalentes a las emisiones identificadas en sus reportes y dictámenes de verificación. Si el participante incumplía con sus obligaciones de reporte, entonces a más tardar el 30 de septiembre SEMARNAT publicaría los Derechos de Emisión que le correspondan con base en la información disponible (art. 44). Sin embargo, algunos retrasos y cambios han ocurrido debido a la pandemia y para el año 2021, SEMARNAT publicó una prórroga para presentar el Informe y Dictamen de Verificación Positivo extendiendo el plazo hasta el 30 de septiembre de 2021[6].

A más tardar el 1 de noviembre de cada año, los participantes deberían entregar a la Secretaría un número de Derechos de Emisión equivalentes a las emisiones reportadas y verificadas del año inmediato anterior. Los Derechos de Emisión excedentes que queden en la cuenta de cada participante podrían ser usados para realizar transacciones o cumplir obligaciones durante la Fase Operativa. Si para el 15 de noviembre los participantes no han cumplido con la obligación de entrega de Derechos de Emisión, entonces no podrán usar su Derechos de Emisión sobrantes con posterioridad y en la primera asignación de la Fase Operativa se descontarán 2 Derechos de Emisión por cada Derecho de Emisión no entregado (art. 22).

El Programa de Pruebas también otorga a cada uno de los participantes Derechos de Emisión que deberán ser entregados a la autoridad competente al término de cada año de medición. Si las emisiones anuales son inferiores a los Derechos de Emisión que ha recibido el Emisor entonces, dichos Derechos pueden ser enajenados en el mercado. Sin embargo, el SCE establece que solo 10% de las emisiones podrán ser cubiertas con esos Derechos de Emisión sobrantes. Esta última restricción parece ser una medida relevante para evitar algunas de las críticas primordiales realizadas a estos sistemas.

El Programa de Prueba incorpora algunos mecanismos flexibles de cumplimiento, de los cuales pueden ser un Esquema de compensación a través de actividades de mitigación o el reconocimiento de acciones tempranas para actividades de mitigación que hubiesen recibido Créditos de Compensación externos (Créditos Externos). Para intercambiar Créditos Externos por Créditos de Compensación u obtener Créditos de Compensación en virtud de actividades de mitigación, debería cumplirse con los siguientes requisitos (1) realizarse bajo los protocolos aprobados por SEMARNAT, los cuales aún se encuentran pendiente de definir, (2) ejecutarse en territorio nacional, (3) estar verificados y validados por un organismo de certificación y (4) estar previamente inscritos en el Registro de Emisiones (art. 34). En el entendido que los participantes solo podrán compensar con Créditos de Compensación hasta un 10% de sus obligaciones de entrega de Derechos de Emisión. A la fecha no existe claridad sobre qué certificados o protocolos serán reconocidos por SEMARNAT, es decir qué metodologías permitirán la obtención de Créditos Externos intercambiables por Créditos de Compensación. Por lo tanto, los esfuerzos de los particulares en materia de mitigación de emisiones deben realizarse teniendo en cuenta esta omisión regulatoria.

Al término del Programa de Prueba, SEMARNAT con el apoyo del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) y el Comité realizarán una evaluación de la efectividad y resultados del Programa de Prueba (art. 11). Durante la fase de transición, es decir durante 2022, SEMARNAT debería de publicar las reglas para la Fase Operativa (art. 7 transitorio), mismas que a la fecha no han sido publicadas. Si bien la mayor parte de la regulación sobre el SCE ha sido emitida durante la presente administración, existen dudas importantes sobre su entrada en vigor, pues a la fecha no se ha publicado la regulación de la Fase Operativa y aún no se encuentran proyectos disponibles en CONAMER. Esta incertidumbre se ve acrecentada por la iniciativa de reforma presentada por el ejecutivo federal en diciembre de 2021, mediante la cual se contempla la desaparición del INECC y el anteproyecto presentado a CONAMER en abril de 2022 por su directora general y mediante el cual se establecen nuevos parámetros y sujetos obligados para la entrega de un informe de separación y entrega-recepción de las personas servidoras públicas del INECC.

Mercados Voluntarios

Los mercados voluntarios son mercados que no se encuadran en un sistema nacional de tope y que hoy por hoy sirven de complemento a los mercados obligatorios, en todo caso con la finalidad de superar la meta del Acuerdo de París de limitar el calentamiento global por debajo de 1.5°C antes de 2030.

En términos generales, los proyectos de mitigación climática que dan lugar a la emisión de certificados se clasifican en una de tres categorías: (1) Evitar, es decir mediante la implementación del proyecto se evita la producción de CO2e, por ejemplo proyectos de generación renovable y prevención de deforestación; (2) Reducir, el proyecto reduce el nivel de emisiones de CO2e, como en el caso de proyectos de demanda de energía reducida o recolección de metano en vertederos; y (3) Eliminar, en el cual los proyectos retiran emisiones de CO2e, como en proyectos de reforestación y captura de carbono.

Si bien los proyectos de mitigación climática son de urgente implementación dado el estado del planeta, los certificados emitidos a partir de ellos han recibido críticas importantes sobre efectos adversos y particularmente sobre la latente posibilidad de encontrar una duplicidad en la cuenta de los beneficios generados por los mismos. Algunos de los certificados mayormente criticados son aquéllos emitidos a partir de proyectos forestales, pues es un reto determinar si la implementación de los mismos, efectivamente evita o no la destrucción de un área forestal, y por lo tanto, es difícil cuantificar el valor de esa reducción de emisiones. Ante estas críticas han surgido distintas respuestas y mecanismos para asegurar la transparencia en el conteo de las reducciones efectivas.

Entre las organizaciones con mayor prestigio que han implementado metodologías para la expedición de certificados de reducción de emisiones, se encuentran la Organización de las Naciones Unidas, Verra y Gold Standard. A continuación se presenta una breve descripción de dichas organizaciones y el tipo de certificados emitidos bajo cada una de sus metodologías:

1. CERs: son reducciones certificadas de emisiones otorgadas en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio de ONU Cambio Climático. Estos certificados pueden se usados en países industrializados para alcanzar las metas establecidas en el Protocolo de Kyoto.
2. VCUs: son unidades de carbón verificadas y consisten en certificados de reducción o remoción de 1 tonCO2e emitidos bajo el Estándar de Carbono Verificado administrado por Verra, una organización sin fines de lucro con sede en Washington DC, Estados Unidos de América. Verra administra otros programas con el Programa de Clima, Comunidad y Biodiversidad, el Estándar de Impacto Verificado en el Desarrollo Sostenible y además colabora con la Iniciativa para la Transparencia en el Cambio Climático, a fin de fortalecer la transparencia y efectividad de las políticas en materia climática.
3. Certificados Gold Standard: las reducciones de emisiones certificadas y las reducciones de emisiones verificadas se pueden actualizar a créditos Gold Standard si cumplen con los requisitos de dicha organización. Gold Standard tiene un sistema de gobernanza que cuenta con una red de organizaciones sin fines de lucro que incluyen al Fondo para la Vida Silvestre (WWF), Unión para la Conservación de la Naturaleza (IUCN) y otras ONG. Al igual que otras organizaciones, Gold Standard tiene diversas metodologías aplicables a distintos tipos de proyectos.

Los anteriores son algunas de las organizaciones más reconocidas en materia de certificados de reducción de emisiones. Con base en este tipo de certificados han surgido otras organizaciones enfocadas en problemáticas muy específicas, por ejemplo la organización TheInternational REC Standard cuenta con una metodología a partir de la cual se emiten I-RECs que son certificados que representan los atributos de generación por 1 MWh de energía producida a través de fuentes renovables. Los I-RECs no son certificados de reducción de emisiones, sin embargo son certificados que tienen un impacto en la reducción de emisiones indirectas clasificadas como tipo 2 bajo el Protocolo de Emisión de Gases Efecto Invernadero.

El auge de los certificados antes mencionados ha sido auspiciado por el marco jurídico internacional y la regulación nacional o regional de diversos mercados, primordialmente el europeo. Lo anterior ha llevado a que diversas empresas establezcan programas ESG con obligaciones más palpables y asuman compromisos específicos en materia de cambio climático, como es el caso del compromiso cero neto o neutralidad de carbono para fechas previas a las establecidas en el Acuerdo de París. A manera de ejemplo se pueden mencionar iniciativas como TheClimatePledge o el Grupo RE100, las cuales se describen a continuación:

1. TheClimatePledge es una organización que tiene 315 firmantes, cuyos compromisos son (1) medir y reportar las emisiones de gases efecto invernadero (GEI), (2) implementar estrategias de descarbonización; y (3) neutralizar las emisiones restantes a través de créditos de carbón o derechos de compensación para alcanzar net-zero para 2040. Al respecto cabe señalar que el compromiso cero neto (net-zero) significa que el total de las emisiones de carbón y cualquier otro GEI esté compensada.
2. El Grupo RE100 una organización que liderada por Climate Group en colaboración con CDO, reúne a empresas comprometidas a adquirir su energía de fuentes 100% renovables. Dicha organización cuenta entre sus miembros a Grupo Bimbo, el cual tiene como meta alcanzar cero neto para el 2025, también se encuentran otras empresas transnacionales como es el caso de General Motors, Google, Apple, 3M, Dupont, Unilever, ABInBev, Danone, Coca Cola, Diageo, Kellog, Nestlé, Pernord Ricard, Astra Zeneca, Johnson & Johnson, Sanofi, y Pfizer, entre otros.

Conclusiones

Los mercados obligatorios y voluntarios de reducción de emisiones son instrumentos que permiten combatir el cambio climático. Su efectividad depende de la precisión de la metodología y de los términos de su implementación. Una de las fallas más importantes, de dichos mecanismos es que dependen en gran medida de la transparencia con que se lleven a cabo los reportes, por lo que se presenta un riesgo de un amplio margen de error. Por lo anterior, los certificados emitidos a partir de proyectos de reducción de emisiones solo pueden consistir en una herramienta más para combatir el cambio climático y deben ir aparejados de otros esfuerzos de reducción de emisiones.

En ese entendido, la implementación de la Fase Operativa del SCE mexicano es muy relevante, particularmente considerando algunos de los retrocesos que durante los últimos años se han presentado en materia de transición energética y los rezagos que ello implica en cuanto al cumplimiento de las metas planteadas bajo el Acuerdo de París. Existe incertidumbre sobre la implementación del SCE, pero aún de aprobarse la iniciativa de reforma que desaparece al INECC, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales deberían contar con las facultades y el personal necesario para lograr el inicio de la Fase Operativa en 2023, según lo establecido en el marco jurídico vigente.

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Notas:

[1]Oronoz, B. Santos,P. Piquero, E. (2021) Sistema de Comercio de Emisones en México,. México2 Plataforma Mexicana de Carbono, Ciudad de México, Recuperado en: https://www.mexico2.com.mx/uploadsmexico/file/MX21.pdf

[2]Ibídem,

[3] Vega Ruiz, Ricardo. (2021). El origen de los mercados de emisiones. La mercantilización de la regulación ambiental para contaminantes aéreos en Estados Unidos. Norteamérica, 16(2), 9-34. Epub 04 de abril de 2022.

[4] Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Aviso para el Programa de Prueba del Sistema de Comercio de Emisiones, 16 de diciembre de 2020 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/600718/Aviso-Reglas-Criterios-de-Asignacion-SCE.pdf

[5] Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Aviso para el Programa de Prueba del Sistema de Comercio de Emisiones, 27 de noviembre de 2019 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/513701/Aviso_Asignacion_Sectorial.pdf

[6]Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Aviso para el Programa de Prueba del Sistema de Comercio de Emisiones, 20 de agosto de 2021https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/663110/Aviso_verificacion_Sistema_Comercio_Emisiones_200821.pdf

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