Energía A Debate

Algunas reflexiones iniciales

No soy un experto, ni mucho menos, en sistemas eléctricos, pero algo he aprendido de los expertos a lo largo de todos estos años.Algunas de las cosas que he aprendido, y que considero pertinentes para nuestra discusión, son las siguientes:

No se puede improvisar.Todos los sistemas exitosos responden a un modelo y a un diseño cuidadosamente planeado y previamente consensado.
No hay modelos únicos. Los mejores expertos, nacionales o extranjeros, no se ponen de acuerdo entre sí, ni en el diseño del modelo ni en sus reglas de operación, y no solo por diferencias ideológicas, sino por la misma complejidad de los sistemas eléctricos y por su rápida evolución.
No hay modelos perfectos.Ninguno de los modelos existentes ha estado libre de fallas, incluso fallas catastróficas. Pero cuando se han presentado fallas, no se ha tirado el modelo por la borda, solo se han hecho ajustes para robustecerlo.
En todo sistema coexisten un gran número de intereses encontrados que es necesario conciliar.
- Los de la hacienda pública.Los de la empresa encargada del suministro básico.
- Los de los inversionistas privados.
- Los de los grandes usuarios, diferentes entre sí, ya que unos necesitan energía barata, otros requieren de un suministro seguro y confiable, otros más privilegian las energías limpias.
- Por último, pero no por ello menos importante, el de millones de usuarios que, en ausencia de un regulador independiente, carecen de defensa ante posibles errores e incluso abusos del suministrador.
En los modelos más exitosos de la práctica internacional coexisten dos esquemas:
- un suministro de servicio público o suministro básico, y
- un mercado regulado, en el que participa el sector privado, para atender las demandas y necesidades de los grandes consumidores.
Para dar respuesta a estos problemas, en casi todos los sistemas modernos, además del operador del servicio básico, existe:
- Un árbitro o regulador independiente, que tiene como principal responsabilidad proteger el interés de los consumidores y conciliar los intereses de los participantes.
- Un operador independiente, responsable de despachar las centrales en el orden que más le convenga al país y de preservar la seguridad del sistema.
- Un organismo responsable de hacer los planes que permitan definir lo que el país va a necesitar en el futuro y de establecer la política pública del sector.
Hay dos factores que imponen la necesidad de revisar una y otra vez las reglas de operación de los sistemas eléctricos, por lo que su marco jurídico requiere gran flexibilidad:
- Los grandes avances de la tecnología, que alteran de manera continua la conformación y la operación de los sistemas eléctricos.
- La imperiosa necesidad de detener el cambio climático que está obligado a todas las naciones a tomar medidas cada vez más radicales para sustituir las energías fósiles con energías limpias.

Regresar a un modelo que pudo haber sido exitoso hace sesenta años, y dejarlo firmemente amarrado en el marco constitucional, sería un gravísimo error de consecuencias incalculables. Significa encerrarlo en una caja fuerte que requiere de la mayoría calificada del congreso para volverla a abrir.

Razones por las que debe rechazarse la propuesta constitucional

A continuación, expongo las razones por las que no debe aprobarse la iniciativa de reforma constitucional

Primero. La propuesta es mucho más restrictiva para la participación del sector privado que la existente antes de la reforma anterior, sin que haya ningún estudio serio que demuestre que la inversión privada en este sector dañe la economía nacional o perjudique a los usuarios.Es importante resaltar que, en ninguna otra de las actividades esenciales asumidas por el Estado, como son la seguridad, la salud y la educación de todos los mexicanos, se restringe la participación del sector privado, como se pretende hacerlo ahora en el sector eléctrico.

Segundo. Cancela el derecho de los usuarios calificados de contratar y recibir electricidad de otras fuentes de suministro diferentes a la CFE lo que necesariamente va en detrimento de la competitividad de la industria nacional.Por otra parte, es absurdo utilizar recursos públicos, que son de todos los mexicanos, para suministrar energía a quienesse pueden valer por sí mismos. Resulta aún más absurdo imponer un modelo de suministro único, sufragado con recursos públicos, a las empresas que, para ser más competitivas, requieren de energía más barata, más confiable o más limpia que la que les puede proporcionar la CFE.

Tercero. Cancela todos los permisos de generación y todos los contratos celebrados por la CFE, afectando a cientos de inversionistas, nacionales y extranjeros. A más de 800 centrales eléctricas en operación o en construcción,tanto de Productores Independientes de Energía (PIE), contratadas a largo plazo por la CFE, como de centrales instaladas para atender la demanda de usuarios privados, con inversiones totales estimadas por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) en más de 60 mil millones de dólares, se les impone un cambio radical en su modelo de negocio, sin compensación alguna,lo cual es violatorio de nuestro propio marco legal y de los acuerdos internacionales suscritos por nuestro país.

Figura 1. Capacidad instalada en el país de la CFE y de la iniciativa privada

Esto es aún peor que una expropiación, ya que en ese caso el Estado estaría obligado a pagar un precio justo por los bienes expropiados. Un gran número de las empresas afectadas recurrirán a arbitrajes internacionales, dañando nuestra reputación. Todo el esfuerzo de este gobierno y de gobiernos anteriores por atraer inversiones, lo estamos tirando por la borda.

Cuarto.Cancela, sin previa resolución judicial, los derechos de los socios de más de 300 centrales legadas con permiso de autoabastecimiento que la CFE afirma hoy que son ilegítimos, pero que nunca ha podido demostrar ante los tribunales.Las centrales a las que la CFE les prohíba el acceso a la red,bajo el supuesto de haber obtenido su permiso de manera ilegítima, como plantea la iniciativa, se ampararán ante los tribunales y la CFE estará obligada a demostrar su aseveración.

Quinto. Eleva a rango constitucional un injustificado y arbitrario límite a la participación del sector privado en generación.No queda claro si el límite constitucional aplica al despacho, que es horario, al mercado eléctrico, que es diario,o a la planeación del sector,que es anual.¿O aplica para todos?¿Qué haremos cuando, por cualquier razón, la CFE no pueda cumplir con el límite establecido en la Constitución por no tener la capacidad disponible? ¿Se violará la Constitución o tendremos apagones generalizados? Ninguna de las dos opciones es aceptable.

Sexto. Pone en jaque a las finanzas públicas del país.De acuerdo al último Programa para el Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (PRODESEN) publicado por la presenta administración, para los próximos quince años se requiere instalar un promedio de: 2,000 MW/año de ciclos combinados; 2,000 MW/año de centrales solares y eólicas y 700 MW/año de centrales hidráulicas, cogeneración y turbogás, lo que implica una inversión anual de más de 5,000 MMUSD/año, tan solo para generación. A esto hay que sumarle 3,000 MM USD adicionales para transmisión y distribución.

Séptimo. Se modifican las reglas de despacho económico con el único fin de privilegiar el despacho de las centrales de la CFE.Al abandonar el modelo actual, basado en los costos incrementales de cada central para generar la energía demandada, y anteponer en el despacho a las centrales más viejas, menos eficientes y más contaminantes de la CFE, por delante de las centrales privadas, necesariamente se van a elevar los costos para el suministro básico y se van a incrementar las emisiones contaminantes.

Nuestro sistema de despacho fue adoptado hace muchos años por la CFE, mucho antes de la reforma energética de la pasada administración, porque es el que permite generar en todo momento la energía más barata para el país y, por lo mismo, para todos los usuarios del sistema.

En el esquema vigente, para generar la energía que en cada momento demanda el sistema eléctrico, se despachan primero las centrales que tienen los menores costos incrementales,independientemente de la tecnología de la central o de quien sea el propietario de misma, salvo algunas excepciones, como la central nuclear de la CFE o las centrales de cogeneración, que no están sujetas a despacho.Estos costos incrementales son fundamentalmente los costos del combustible que requiere cada central para generarla energía y, en mucho menor proporción, los costos variables de operación y mantenimiento asociados al despacho.

Para la propia CFE el esquema actual de despacho es el que más le beneficia, porque le permite adquirir la energía a un costo más bajo que el costo que tendría que pagar por el combustible para operar alguna de sus plantas menos eficientes que no fueron despachadas.

La mayoría de las centrales térmicas con las que cuenta la CFE, aun las que operan con gas natural, tienen más de treinta años de antigüedad y son más caras, ineficientes y contaminantes que las centrales de ciclo combinado de los Productores Independientes de Energía (PIE), cuya capacidad fue contratada a largo plazo por la CFE a través de licitaciones internacionales, o que las centrales que fueron contratadas por la CFE con el sector privado a través de las subastas públicas realizadas al amparo de la Ley de la Industria Eléctrica.

Lo anterior se ve claramente en la gráfica siguiente, donde se muestran los costos marginales de energía de las diferentes centrales que hoy en día están a disposición de CFE, recientemente publicados por la CRE.

Figura 2. Secuencia actual de despacho económico basada en costos marginales

Si se modifica ahora el esquema para despachar primero a las centrales de la CFE, como se plantea en la iniciativa, un gran número de centrales de la CFE con costos incrementales más altos deberán ser despachadas primero, incrementándose significativamente los costos de generación.

Figura 3. Secuencia propuesta de despacho que aplicaría de aprobarse la iniciativa de reforma

Diversos estudios han estimado el sobrecosto en 3,000 MM USD/año, que acabaremos pagando todos los usuarios, si se refleja en las tarifas, o todos los mexicanos a través de nuestros impuestos, si se decide seguir con la política de únicamente incrementar las tarifas de acuerdo a la inflación. El sobrecosto para Pemex también será considerable, ya que, con las nuevas reglas de despacho, sus centrales de generación, aún las más eficientes, serán también despachadas después de las centrales de la CFE.

Séptimo. El costo ambiental para el país también será mucho más alto al despachar centrales térmicas de la CFE que utilizan combustóleo por delante de las centrales privadas. Se elevaría significativamente la emisión de óxidos de azufre y óxidos de nitrógeno a la atmósfera, así como de partículas finas y ultrafinas, que contaminan el medio ambiente y que son muy dañinas para la salud.

Figura 4. Emisiones de óxidos de azufre por MWh generado

Figura 4. Emisiones de partículas por MWh generado

Como un pequeño ejemplo de lo que puede pasar, el despacho de la central de Petacalco con combustóleo, fuera de mérito económico, como se hizo el año pasado, implicó la emisión de 1,000 toneladas diarias de óxidos de azufre,las que se convierten en la atmósfera en 1,200 toneladas diarias de ácido sulfúrico y terminan depositándose como lluvia ácida corriente abajo, dañando la salud de la población y el medio ambiente.

Noveno. Va a ser imposible que cumplamos con las obligaciones legales y nuestros compromisos internacionales en términos de emisión de contaminantes a la atmósfera, de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y de participación de energías limpias. No los estamos cumpliendo ahora, mucho menos cuando los más de 13,000 MW de centrales eólicas y solares del sector privado sean despachados después de las centrales más ineficientes y contaminantes de la CFE.

Figura 6. Cumplimiento de las obligaciones de energías limpias previstas en la Ley de Transición Energética

En 2020, con dos años de retraso, se alcanzó la obligación legal de 25% de energía limpia que establece la Ley de Transición Energética para el año 2018. Esto no se logró porque creciera la generación con energías limpias, sino porque cayó la demanda y, en consecuencia, se generó menos electricidad con energías fósiles.

El futuro previsible se puede anticipar revisando el crecimiento de la capacidad de generación de energías renovables en el pasado reciente. Con las medidas propuestas, se paralizaría o, al menos, se frenaría de manera significativa la inversión en energías limpias por parte del sector privado. Por otra parte, los proyectos anunciados por la CFE para esta administración para la repotenciación de las centrales hidroeléctricas y para la planta solar de Sonora no llegan a 2,000 MW.

Figura 7. Evolución de la capacidad instalada de energías renovables

Décimo. Le otorga a la CFE plena autonomía para fijar los precios de la electricidad, para autorregularse y para regular a los demás participantes, sin ninguna otra participación y sin contrapeso alguno de otros agentes del propio Estado Mexicano. Es como si al dueño del equipo dominante de la liga de futbol se le permite imponer las reglas del juego, determinar lo que se le debe pagar a los jugadores, establecer el aforo del estadio, fijar los precios de entrada y seleccionar al árbitro. En ninguna otra actividad en las que participa el Estado se le otorga plena y total potestad a la entidad responsable, como se pretende hacer con la CFE.

Propuesta para una reforma alternativa

A continuación, presento algunas propuestas concretas para atender las demandas de fortalecimiento de nuestra empresa pública, que no requieren modificaciones al marco constitucional sino únicamente a la Ley de la Industria Eléctrica.

Regresar al monopolio del estado sobre el Servicio Público, estableciendo en la Ley de la Industria Eléctrica que el Suministro Básico será responsabilidad exclusiva de la CFE. Esto permitirá que el Gobierno se encargue de garantizar que los usuarios domésticos y los pequeños negocios cuenten con energía eléctrica a tarifas reguladas, sin intervención del sector privado
Reintegrar a la CFE como una empresa única, manteniendo como filiales separadas a CFE Transmisión y a CFE Distribución, como entidades responsables de las actividades monopólicas del estado, lo que permitirá transparentar sus costos al regulador para que éste pueda determinar las tarifas.
Permitir que la CFE pueda generar su propia energía sin estar obligada a comprarla a los privados, y permitir también que, cuando le falteo cuando así convenga a sus intereses; pueda adquirir energía, potencia o certificados de energía limpia de terceros, mediante licitaciones abiertas, subastas públicas, o a través del Mercado Eléctrico.
Mantener vigentes los Permisos legados otorgados al amparo de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, salvo aquellos que los tribunales determinen que violaron la Ley, previa denuncia por parte de la autoridad competente.
Mantener el despacho eléctrico con base en costos marginales, salvo las centrales que tengan energía contratada por la CFE, las que deberán ser despachadas con base en los costos contractuales de energía. Así se evita el problema de que CFE tenga que pagar, por la energía de estas centrales, precios más altos que lo que le costaría generarla en sus propias plantas o adquirirla en el mercado, y se resuelve de manera sencilla una de las quejas válidas de la CFE.
Otorgarcertificados a todas las centrales que generan energía limpia, independientemente de la antigüedad de la central o de la titularidad de la misma. De esta manera se resuelve, también de manera sencilla, otra de las quejas válidas de la CFE.Hacer esto implica que se deben determinar los porcentajes anuales de Certificados de Energía Limpia (CEL) de manera congruente con las obligaciones establecidas en la Ley de Transición Energética y con las metas comprometidasen los acuerdos internacionales- Esto es, si la meta es alcanzar un 35 % de energía limpia para 2024, al final de ese año los suministradores deberán contar con 35% de CEL por cada MWh de energía suministrada.
La CRE debe seguir regulando el sector y autorizando las tarifas,el despacho debe seguir a cargo del CENACE, el cual debe mantener su independencia de la CFE, y la planeación del sector debe seguir siendo responsabilidad de SENER. Esta planeación deberá incluir la expansión de la capacidad de generación para el Suministro Básico.

En resumen:

La reforma al marco constitucional propuesta por el ejecutivo debe ser rechazada en todos sus términos, por el grave daño que causaría al sector eléctrico, a la propia CFE, a las finanzas públicas, a la confianza de los inversionistas y a la economía nacional.
La mayoría de los reclamos atendibles que en su momento ha planteado la CFE pueden y deben ser atendidos a través de modificaciones a la Ley de la Industria Eléctrica y a las Bases del Mercado Eléctrico.