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De la austeridad republicana a la pobreza franciscana
En la primera versión publicada en esta misma revista el pasado 29 de marzo, decíamos que “La política seguida por el Gobierno Federal de subsidiar los combustibles fósiles va a causar un grave daño a la economía, es inconsistente con el reiterado compromiso de primero los pobres y claramente va en dirección contraria con nuestros compromisos nacionales e internacionales por impulsar las energías limpias y combatir los efectos del cambio climático. El sacrificio fiscal no es sostenible, por lo que el gobierno se verá obligado, tarde o temprano, a repercutir el impacto del incremento de los precios del petróleo en el precio de los combustibles, antes de que el efecto acumulado en las finanzas públicas sea inmanejable y el daño sea irreversible.”
El último informe presentado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al Congreso de la Unión, reportando los ingresos y egresos devengados al mes de junio por el Gobierno Federal, confirma plenamente lo que aseverábamos en la publicación anterior.
1.- Antecedentes
Con el fin de cumplir con la promesa presidencial de no incrementar los precios de los combustibles, el Gobierno Federal se ha visto obligado a aumentar nuevamente los subsidios a las gasolinas y al diesel para hacer frente a las fuertes alzas de los precios internacionales del petróleo, como consecuencia de la guerra en Ucrania.
Las primeras medidas tomadas por el gobierno consistieron en otorgar un descuento creciente a los montos del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) autorizados por el Congreso de la Unión, aplicables a la gasolina y al diesel, hasta llegar al 100%.
Dado que esta medida resultó insuficiente para mantener los precios, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se vio forzada a otorgar subsidios complementarios a la gasolina Magna, a la gasolina Premium y al diesel.
2.- Subsidios otorgados
En las gráficas siguientes se recoge la evolución de los subsidios otorgados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de los decretos publicados semanalmente en el Diario Oficial de la Federación.
Los subsidios al consumidor llegaron a rebasar a mediados del mes de junio los 12 pesos por litro para la gasolina Magna y Premium y casi alcanzaron los
14 pesos por litro para el caso del diesel.
Los subsidios alcanzaron su nivel máximo durante la semana del 17 al 24 de junio y han venido disminuyendo gradualmente desde entonces, a medida que han descendido los precios del petróleo crudo y de los petrolíferos.
El monto de los subsidios ha estado directamente ligado al precio de los combustibles en el mercado de referencia, como se puede apreciar en las gráficas siguientes, en las que se compara el monto de los subsidios otorgados con el precio de la gasolina y del diesel en el mercado del Sur de Texas, reportado semanalmente por la Agencia de Información del Departamento de Energía de los EEUU, convertido a pesos utilizando una paridad promedio de 20 pesos por dólar.
Para determinar el monto total del subsidio otorgado es necesario conocer primero cuál ha sido el consumo de cada uno de los combustibles. En la gráfica siguiente se presenta la evolución de la demanda de cada uno de los tres combustibles hasta la primera semana de junio.
El monto del subsidio recibido por los consumidores se puede estimar con base en el comportamiento de la demanda reportado por la SENER para los primeros cinco meses del año y asumiendo para los siguientes dos meses los siguientes consumos promedios:
Gasolina magna: 700 MBD ≈111Millones de litros/día
Gasolina premium: 300 MBD .≈48Millones de litros/día
Diesel: 280 MBD ≈45Millones de litros/día
Si hacemos un corte al 31 de julio, el monto total del subsidio recibido por los consumidores es de 300,553 millones de pesos, lo que representa un promedio diario de 1,418 millones de pesos por día.
De este monto, 77% corresponden al estímulo a la gasolina y 23% al estímulo al diesel. Dos terceras partes corresponden al estímulo al IEPS y una tercera parte al estímulo adicional otorgado a partir del mes de marzo.
El secretario de Hacienda y Crédito Público, Rogelio Ramírez de la O, en la conferencia del pasado 3 de agosto, reportó que se había destinado un monto de 430,000 millones de pesos para el subsidio a los combustibles dentro del plan de combate a la inflación anunciado por el Presidente de la República, que dio inicio el 3 de mayo. El costo estimado con nuestro modelo para el periodo comprendido del 1 de mayo al 31 de julio es de 300,553 millones de pesos, de donde podemos deducir que nuestros estimados no solo son razonables, sino que se encuentran del lado conservador.
En la gráfica siguiente se comparan: a) la evolución del monto del ingreso que hubiera sido previsible alcanzar con los montos del IEPS autorizado por el Congreso, b) el monto del subsidio recibido por los consumidores, y c) el impuesto efectivamente devengado hasta el momento.
Las cifras acumuladas del 1° de enero al 31 de julio son las siguientes:
Ingreso esperado por IEPS autorizado: 209,568 millones de pesos
Subsidio recibido por los consumidores: 300,553 millones de pesos
Impuesto devengado: -90,986 millones de pesos
2.- Impacto sobre el presupuesto de ingresos
3.- Impacto sobre el presupuesto de ingresos
Para conocer el impacto real del subsidio sobre el presupuesto de ingresos es necesario considerar los siguientes puntos:
- El monto total autorizado en el presupuesto de ingresos para el año 2022 por concepto de IEPS sobre gasolina y diésel es de 288,602.5 millones de pesos, una cifra considerablemente menor a los 800,000 millones de pesos que sería esperable captar si la SHCP no otorgase ningún descuento al IEPS, por lo que ya estaba previsto un importante descuento en el presupuesto aprobado por el Congreso.
- Existe un rezago en la recaudación de los impuestos, que debe ser tomada en cuenta para estimar el impacto del subsidio sobre la recaudación fiscal.
En relación al segundo punto, en la siguiente gráfica se muestra la diferencia entre el impuesto devengado y el impuesto efectivamente capturado por el SAT, tomando en cuenta un rezago de 30 días promedio en la devolución por parte de la SHCP del estímulo complementario.
Con esta información ahora podemos comparar los siguientes valores:
- Ingreso esperado con el IEPS autorizado por el Congreso
- Recaudación presupuestada en la Ley de Ingresos
- Subsidio otorgado por la SHCP
- Impuesto efectivamente devengado con los descuentos autorizados
- Recaudación estimada
- Recaudación reportada (informes mensuales de la SHCP al Congreso)
La evolución mensual de los valores anteriores se muestra en la tabla siguiente:
El rezago en la captación de ingresos permite amortiguar en los primeros meses el impacto esperado sobre el ingreso, pero el efecto acumulado se hará mucho más visible a partir del mes de julio, lo que resultará evidente en los reportes subsecuentes que presente le SHCP al Congreso.
Las cifras para los meses de junio y julio, en millones de pesos, son las siguientes:
Como se puede esperar, el impacto en la recaudación para el mes de julio será considerablemente mayor que el reportado por la SHCP para el mes de junio.
4.- Monto del subsidio devengado al mes de junio vs presupuesto ejercido al mismo mes por diversas Secretarías de Estado
Para dar una idea más clara de la magnitud del subsidio otorgado a la fecha, en la siguiente gráfica se compara el monto del subsidio al IEPS de gasolina y diesel ya devengado al mes de junio con el presupuesto ejercido hasta el mes de junio por las siguientes secretarías:
- Educación Pública,
- Salud,
- Seguridad Pública y Protección Ciudadana,
- Infraestructura, Comunicaciones y Transportes,
- Bienestar (incluye todos los programas de apoyo social),
- Energía (incluye la refinería de Dos Bocas) y
- Turismo (incluye el Tren Maya).
El monto del subsidio devengado al mes de junio no solo excede por mucho al presupuesto ejercido por cualquiera de ellas, sino que representa el 90% de la suma de los presupuestos ejercidos al mes de junio por las cuatro primeras y el 80% de la suma de los presupuestos ejercidos por las tres últimas.
5.- El subsidio a los combustibles es altamente regresivo
El subsidio que está siendo otorgado a la gasolina es altamente regresivo, ya que beneficia fundamentalmente a las clases medias y altas, que son las que disponen de uno o más automóviles por familia.
Lo anterior resulta aún más evidente cuando se compara el monto de los subsidios que están siendo otorgados al precio de los combustibles con los apoyos otorgados por el gobierno federal a los principales programas de beneficio social implementados por este gobierno y con el monto de los subsidios en tarifas eléctricas otorgados a la fecha a los usuarios de bajo consumo y al riego agrícola.
En la siguiente tabla se muestran los presupuestos autorizados a los programas sociales de este gobierno y se comparan con los subsidios otorgados a la fecha:
La suma del monto ejercido al mes de junio para todos los programas sociales antes mencionados y del subsidio a las tarifas eléctricas (234,685 millones de pesos) es prácticamente igual al monto del subsidio que ha sido otorgado a los combustibles en el mismo periodo (342,239 millones de pesos).
6.- Impacto sobre los ingresos
De acuerdo al presupuesto autorizado para 2022, la Secretaría de Hacienda pretende alcanzar este año una cifra récord de ingresos (ingresos tributarios, no tributarios y transferencias del Fondo Mexicano de Petróleo – no incluye IMSS, ISSSTE, PEMEX y CFE) de 4.75 billones de pesos lo que equivale a un ingreso promedio de 13,000 millones de pesos por día.
El sacrificio fiscal promedio diario en que ha incurrido el gobierno para mantener los precios de los combustibles, 1,418 millones de pesos por día al mes de julio, equivale al 10.9% del ingreso diario promedio que se tiene presupuestado recaudar.
La misma cifra resulta cuando se analizan los datos del ingreso recaudado hasta el mes de junio, reportados por la SHCR al Congreso. El subsidio fiscal a los combustibles fósiles devengado al mes de junio representa casi el 10% de los ingresos reportados por la SHCP. En los próximos meses se incrementará aún más este porcentaje, al seguirse incrementando el déficit en la recaudación del IEPS y reducirse los ingresos petroleros.
7.- El subsidio a los combustibles y los ingresos petroleros
Se ha mencionado reiteradamente que el subsidio a los combustibles será financiado por el incremento en los ingresos petroleros que se espera reciba el gobierno federal por el incremento en el precio del petróleo.
Para determinar los ingresos por exportación de petróleo, el presupuesto autorizado estima una exportación de 1.0674 millones de barriles diarios de petróleo a 50.1 USD/barril. Si bien el precio de exportación de la mezcla de mexicana de petróleo se encuentra por encima del precio presupuestado, el volumen de exportaciones se encuentra por debajo de lo previsto en el presupuesto.
En la gráfica siguiente se comparan los ingresos previstos por las transferencias al Gobierno Federal del Fondo Petrolero con las efectivamente recibidas, de acuerdo con los reportes de la SHCP, y con los montos del subsidio a los combustibles devengado hasta el mes de junio. Al mes de junio el monto del subsidio otorgado es un poco mayor que el total de los ingresos petroleros recibidos por el Gobierno Federal y es 4.6 veces mayor que el incremento sobre los ingresos petroleros programados.
8.- Impacto sobre los egresos
El impacto del subsidio a los combustibles sobre los egresos de las diferentes dependencias del Gobierno Federal no ha sido uniforme, como se puede apreciar en la siguiente tabla, en la que se muestran el presupuesto autorizado y el presupuesto ejercido al mes de junio, en millones de pesos.
Las más favorecidas
Entre las dependencias más favorecidas se encuentran las que tienen bajo su responsabilidad los proyectos que han sido considerados como prioritarios por esta administración. La secretaría del Bienestar (antes Desarrollo Social) ha ejercido al mes de junio el 52.7% de su presupuesto autorizado, la secretaría de Energía, al mes de junio ha ejercido el 195.7% del presupuesto autorizado (un sobregiro de 95% sobre el presupuesto autorizado para todo el año) y la secretaría de turismo ha ejercido el79.5%.
A pesar de que el presidente acaba de anunciar que las dependencias del sector público deberán pasar de la “austeridad republicana” a la pobreza franciscana”, está claro que esto no aplica para todas las dependencias. Parafraseando a George Orwell, en “La Granja de los animales”, si bien todas las dependencias son iguales, algunas de ellas son más iguales que las otras.
El trato favorable que reciben estas dependencias no es nuevo, se ha dado a lo largo de toda esta administración. Su presupuesto, en términos reales se ha visto incrementado año con año, como se puede apreciar en las siguientes gráficas:
Las más perjudicadas
Entre las más perjudicadas se encuentran cuatro de las dependencias responsables de brindar servicios estratégicos al estado mexicano; educación, salud, protección pública y comunicaciones.
Estas cuatro dependencias ya habían venido operando desde el último año de la pasada administración con presupuestos que bien pueden ser calificados de austeridad republicana, inclusive en estos últimos años en que se vieron obligadas a enfrentar gastos adicionales como consecuencia del COVID.
En este último año se han visto obligados a operar en condiciones de pobreza franciscana, como se puede constatar en las gráficas siguientes:
9.- Impacto sobre la inflación
En la gráfica subsecuente se muestra la evolución en el periodo comprendido de junio 2021 a junio 2022 del índice de precios al consumidor (IPC) y de la inflación subyacente (que excluye alimentos y energéticos), así como de los índices de precios de alimentos y de energéticos, reportados por el Banco de México, reexpresados para tomar los datos de junio de 2021 como base 100.
Se nota el impacto que hatenido la política de subsidio a los combustibles en la reducción observada a partir del mes de marzo en el índice de inflación de energéticos reportado por el Banco de México, así como una reducción en la tendencia al alza para el índice de precios al consumidor, confirmando lo que dijo el secretario de Hacienda y Crédito Público en la conferencia mañanera del pasado 3 de agosto antes mencionada, que “de no ser por el apoyo del IEPS y estímulos adicionales a los combustibles la inflación se ubicaría en 2.6 puntos porcentuales arriba de los 8.16% que está la inflación actualmente”.
Sin embargo, también se puede observar que no se ha modificado en modo alguno la tendencia al alza del índice de inflación subyacente, que mide el incremento en todos los bienes y servicios, excluyendo alimentos y combustibles, que se ha incrementado en un 7.5%, y también que no se ha modificado la tendencia al alza en el índice de precios de los productos agropecuarios, que al mes de junio presenta un incremento anual de 15%.
Por otra parte, resulta interesante comparar el incremento en los índices de precios al consumidor, alimentos y combustibles que reporta la OECD al mes de junio para diferentes países, que se presentan en la tabla siguiente.
De toda la lista de países analizados, únicamente México y Hungría han recurrida a la estrategia de imponer un control de precios a los combustibles a través de otorgar un subsidio al consumidos. Entre los países de América Latina que no forman parte de la OECD, únicamente Perú y Panamá han seguido la política de México.
10.- Reflexiones finales
El subsidio otorgado a los combustibles (hasta 12 $/litro para el caso de la gasolina) es un subsidio extraordinariamente alto, que alcanza la suma de 300,553 millones de pesos al mes de julio (1.1% del PIB), y es altamente recesivo, porque se concentra en las clases medias y altas y tiene un beneficio muy reducido para los sectores de más bajos ingresos.
El total de los ingresos petroleros recibidos por el Gobierno Federal al mes de junio es ligeramente menor al monto total del subsidio a los combustibles. El incremento en los ingresos petroleros respecto al monto programado (transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo + ISR de contratistas y asignatarios) alcanza tan solo para cubrir el 23% del subsidio otorgado a los combustibles para esa fecha.
Las limitaciones presupuestales que esto ha generado han obligado a que Secretarías de Estado que prestan servicios clave para la nación, como Educación Pública; Salud; Seguridad Pública y Protección Ciudadana, e Infraestructura, Comunicaciones y Transportes, se han visto obligadas a subejercer el presupuesto autorizado, pasando, como bien dijo el Presidentede la República, de la austeridad republicana a la pobreza franciscana.
No parece tener sentido destinar al subsidio de los combustibles un monto que, al mes de junio, equivale al 10% de todos los impuestos recaudados por el Gobierno Federal, beneficiando prioritariamente a un grupo reducido y privilegiado de la población, para lograr una reducción de 2.6 puntos porcentuales del índice de precios al consumidor, pero sin lograr una reducción significativa del índice de inflación subyacente ni del índice de precios de alimentos, que son los índices que miden el costo de los productos y servicios que mayor impacto tienen sobre la gran mayoría de la población.
Para concluir este ensayo, pongo a su consideración la siguiente reflexión. Si la medida de subsidiar el costo de los combustibles fuese una medida costo-efectiva para frenar la inflación y reactivar la economía, ¿por qué los demás países miembros de la OECD arriba mencionados, con excepción de Hungría, particularmente aquellos cuyo índice de inflación es aún mayor al de México, no han recurrido a ella?
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