La nueva reforma fiscal para Pemex

Se gesta una nueva distribución de la renta petrolera para beneficiar
a las haciendas de las entidades federativas.

SERGIO BENITO OSORIO *

El pasado 17 de julio, senadores de casi todas las fracciones parlamentarias presentaron una iniciativa1 para reformar el régimen fiscal de Petróleos Mexicanos (Pemex), la segunda reforma en menos de dos años. Es una propuesta que siembra interrogantes sobre los beneficios efectivos para una entidad que no sólo es responsable de la explotación petrolera, sino también del equilibrio de las finanzas públicas del país y, en cambio, refleja con claridad el beneficio a las finanzas de los gobiernos estatales, ese nuevo poder que, poco a poco, se consolida como uno más de los poderes fácticos que determinan la vida de un México con instituciones políticas frágiles o en abierta crisis.

Del cúmulo de intenciones expresadas por los últimos gobiernos para mejorar las condiciones de la principal empresa del país, la reforma a su sistema fiscal ha sido, con todas las limitaciones que se le quieran encontrar, el único resultado alcanzado hasta hoy. En septiembre de 2004, Vicente Fox envió al Congreso una iniciativa que trasladó el sistema impositivo de la actividad extractiva de Pemex2 a la Ley de Derechos, con el propósito de hacerla más transparente, reducir su carga fiscal y modificar parcialmente el esquema del gobierno corporativo de la entidad. La iniciativa tuvo éxito sólo en sus primeras dos partes y generó una lucha con el Congreso, que pasó incluso por un veto del Presidente de la República, y desembocó en el régimen vigente desde 2006.

Es extraña la manera en que el poder político procesa sus decisiones en México. Desde mediados de los años noventa, Pemex comenzó a dar muestras de agotamiento financiero por la extraordinaria sangría fiscal de que es objeto. Pasaron más de diez años de debate para que el principal contribuyente al presupuesto público viera reformado su sistema impositivo. Ahora, en menos de dos años, y aún antes de que se pueda valorar adecuadamente los resultados de las medidas adoptadas3 en 2006, se inicia una nueva reforma que trata de enmendar algunos aspectos incorporados en 2005, sin tocar lo que, a mi juicio, es uno de los principales problemas: la subordinación de Pemex al control presupuestal que ejerce la Secretaría de Hacienda y que distorsiona su operación cotidiana.

La propuesta de los senadores:

Reduce el derecho ordinario de 79% a 70%.
Aumenta la tasa de 0.05 % a 1 % para investigación tecnológica.
Disminuye a la mitad los recursos para investigación al Instituto Mexicano del Petróleo.
Crea un derecho único (20 %) para yacimientos maduros.
Aumenta la proporción de recaudación participable de 76.6 % a 86.5 %.
Elimina la obligación a pagar más derechos cuando bajan los precios.
Elimina la restricción a la deducción de costos de producción.
Elimina derechos adicionales para entidades federativas por una extracción menor de petróleo.

DEFINIR LA FUNCIÓN DE PEMEX

Antes de entrar a examinar las implicaciones de la propuesta, es necesario establecer que, más allá del interés técnico de los números, la reforma al régimen fiscal o al conjunto de Pemex tiene sentido trascendente sólo en la medida en que se define la función que se pretende hacer jugar a este organismo en el desarrollo nacional. A juzgar por las magnitudes escogidas por los proponentes, se trata de una nueva distribución de la renta petrolera para beneficiar a las haciendas de las entidades federativas. Por lo tanto, Pemex seguirá cumpliendo la misma función que se le impuso durante las últimas décadas: recaudar ingresos fiscales, sólo que, en este caso, para un mayor usufructo de los gobiernos de las entidades federativas.

Los impactos de la propuesta tendrían que examinarse a la luz del informe pormenorizado sobre costos, gastos e inversiones que ?en apego al artículo cuarto transitorio de la Ley Federal de Derechos (LFD)? Pemex debió de enviar “a más tardar el día último de junio ..”. Aún cuando no hay datos accesibles para cada uno de los conceptos de deducción a que hace referencia el Art. 254 de la misma ley (costos y deducciones por tipo de crudo), el reporte de resultados financieros de Pemex para 2006 consigna que el año pasado la carga fiscal, como porcentaje de las ventas, disminuyó de 63 % a 55 %, no obstante el total de derechos sobre hidrocarburos pasó de 515 mil a 562 mil millones de pesos.

LA CAÍDA DE LA EXTRACCIÓN

Se debe tener en cuenta que la circunstancia de la extracción petrolera en el país se caracteriza por una disminución de la extracción que, en términos fiscales, se ha visto compensada por precios altos. Así, la extracción en 2006 fue de 3,256,000 barriles diarios (b/d), frente a 3,333,000 b/d de 2005, 77,000 b/d menos pero los precios internacionales aumentaron casi una cuarta parte (10.33 dólares por barril para la mezcla mexicana). El año 2007 registra una tendencia similar. Hasta el pasado mes de julio, la extracción promedio se había reducido 94,000 b/d, pero los precios se colocaron poco más de un dólar por encima del promedio de 2006; con la expectativa de un aumento mayor porque vendrán los meses de mayor demanda mundial. Además, los factores políticos, que determinan los cursos del mercado, se mantienen álgidos o tienden a empeorar.

Otro factor interesante es que la extracción de gas natural ha ido creciendo. A mediados de 2007, el incremento fue superior al 10% respecto al mismo periodo del año pasado, lo que contribuirá a mantener una alta contribución fiscal. En general, se trata de una circunstancia de alto riesgo para las finanzas públicas, pues no existe seguridad alguna sobre la evolución futura de los precios. En cambio, continuará disminuyendo la extracción de crudo. Su nivel máximo se alcanzó en 2004, con 3,384,000 b/d. En dos años y medio se han perdido 222,000 b/d.

La caída de la extracción ha tenido su efecto principal sobre el volumen de las exportaciones que, de 2004 a 2007, se han reducido en 152,000 b/d (casi 9% de la exportación actual). El conjunto de estos factores ?extracción, precios y exportación? forman el contexto para estimar el impacto de la reforma propuesta al régimen de derechos sobre hidrocarburos.

Para tal efecto, no sería aventurado prever que, en el periodo 2007?2012, la plataforma de extracción de petróleo crudo pudiera descender hasta 3,000,000 b/d y hasta una exportación de 1,600,000 b/d al final del periodo, tomando en cuenta las distintas acciones que está llevando a cabo Pemex para compensar la declinación de Cantarell. De igual modo, la extracción de gas natural, que ha aumentado hasta en 10%, cabría considerarla con un promedio más conservador.

Bajo este escenario, una reducción de la tasa del derecho sobre hidrocarburos de nueve puntos podría dar lugar al siguiente comportamiento: en 2008, una reducción de, aproximadamente, 58 mil millones de pesos, por efecto de la reducción en la tasa del derecho. Pero debido al cambio en la base gravable, por la disminución de la extracción de petróleo crudo, es posible estimar que el aporte de este derecho pudiera descender en más de 100 mil millones de pesos respecto de 2007. Cabe señalar que el incremento en la extracción de gas natural permite reducir la caída en cerca de tres puntos, y la contribución de este energético aumenta hasta el 15 %. Pero el gas es, paradójicamente, también un elemento riesgo porque el pico de extracción, se estima, pudiera llegar en tres o cuatro años y la caída sería más rápida que en la extracción de crudo.

Por lo que hace al aumento en la tasa para investigación tecnológica, el artículo Cuarto transitorio de la iniciativa establece que la aplicación de la tasa del 1%, prevista en el artículo 254 Bis, se opere a partir del año 2010. Esta disposición es francamente inverosímil, toda vez que el régimen vigente sólo tiene un año de aplicación y ya se le pretende reformar sin haber tenido oportunidad de evaluarlo seriamente. Además, el artículo en cuestión ordena que “en el año 2008 se aplicará una tasa anual de 0.25% para el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y 0.25% para el Instituto Mexicano del Petróleo”.

Se trata, aproximadamente, de 39 millones de dólares (en 2006) de por sí insuficientes para responder (por ejemplo) a los retos de la exploración y explotación de hidrocarburos en aguas ultraprofundas, donde el país prácticamente va iniciando e intenta establecer acuerdos de cooperación con otros países que requieren acompañar sólidamente. Si llegara a aprobarse esta iniciativa, el Congreso no sólo se vería poco serio sino hasta irresponsable, porque en menos de dos años habría cambiado las prioridades de investigación y desarrollo tecnológico, que por su propia naturaleza son de largo plazo.

Por otra parte, crea un derecho único (20%) para los yacimientos maduros. Los llamados campos marginales, o campos que son abandonados por su baja producción, pueden ser una alternativa en momentos en que se reduce la extracción total del país, fundada hasta ahora en yacimientos gigantes. Pemex ha ido abandonando a lo largo de su historia una gran cantidad de campos por altos costos, pero a los precios actuales se hacen nuevamente viables. Uno de los aspectos centrales de la reforma al régimen fiscal de yacimientos petroleros debe ser la clasificación de los campos, según sus condiciones, con tasas adecuadas al costo de su explotación. En este sentido se crean, de hecho, dos categorías de campos.

MEJORAR LA EFICENCIA OPERATIVA

De manera muy extraña (viniendo del Congreso), la propuesta elimina la restricción a los costos de producción que Pemex puede deducir. Los párrafos tercero y cuarto del tercer artículo transitorio actualmente impone un límite a los costos de extracción de petróleo (6.50 dólares por barril) y gas natural (2.7 dólares por millar de pies cúbicos) que son importantes para ir reduciendo los elevados costos por ineficiencia. Este es uno de los temas más apremiantes en la reforma de Pemex: mejorar su eficiencia y calidad productiva, que con esta derogación quedarán al arbitrio de la paraestatal.

Además, deroga el artículo cuarto transitorio. Este artículo define un conjunto de informes sobre la racionalidad económica de la operación de Pemex. No tiene sentido que el propio Congreso elimine los mínimos controles que, en legislaturas pasadas, pudo establecer para conocer el desenvolvimiento operativo de Pemex. Si se retiran esas obligaciones, ¿para qué sirve el Derecho para la Fiscalización? Este derecho debería permitir a la Auditoría Superior integrar un registro de costos que provea al Congreso de un instrumento de planeación para lograr una mayor eficiencia operativa y el propio control de los yacimientos a través de información que, en la actualidad, Pemex guarda casi bajo el argumento de confidencialidad de Estado, cuando esta entidad no es propietaria de los yacimientos, sino sólo un instrumento del Estado.

La liberación de la deducibilidad puede permitir a Pemex “aprovechar” mejor la reducción de la tasa impositiva. Éste fue un tema muy peleado por los funcionarios de la paraestatal en la reforma del 2005 frente a la Secretaría de Hacienda que consideró altos los límites de 6.50 dólares por barril para el petróleo y de 2.70 dólares para el gas. En aquella ocasión, legisladores de oposición señalaron que niveles de costos elevados o bajo la discreción plena de Pemex podrían estar favoreciendo esquemas de “contratos de servicios múltiples” que requieren tasas de retorno altas para ser viables, y que han sido privilegiados como fuentes de inversión. Por eso llama la atención que los proponentes ahora sean precisamente legisladores del PRD y del PRI.

Pero los senadores también intentan garantizar a las entidades federativas un ingreso estable de renta petrolera en un escenario de contracción derivado de la declinación de los principales yacimientos del país, aumentando la proporción de la recaudación petrolera participable a las entidades federativas y a los municipios, por los que “salen” hidrocarburos del país. Se plantea sostener (en un rango de 390 mil millones de pesos) la cantidad de recursos a las entidades. De este modo, el costo de la caída en la extracción petrolera se concentraría en la hacienda pública federal y se vería multiplicada por el aumento de las proporciones distribuibles a estados y municipios, hasta por un poco más de 60 mil millones de pesos.

Ciertamente, México ha sido un país centralista, donde el gobierno federal ha concentrado en exceso facultades recaudatorias que corresponderían a las entidades. Es indiscutible que esa situación debe cambiar y que los gobernadores deben contar con los recursos necesarios para poder hacer frente a los problemas de sus estados.

Sin embargo, ese interés legítimo no debe llevarse al extremo de sustituir al gobierno federal en la confiscación de la renta petrolera, ni el debilitamiento de la acción sustantiva de los poderes centrales, aún menos cuando, por la debilidad de los instrumentos de fiscalización en los estados, los mandatarios locales han hecho un uso tan discrecional de los abundantes excedentes petroleros que se les han entregado durante estos años de bonanza en los precios internacionales.

En síntesis, dentro de las circunstancias actuales de la extracción de hidrocarburos, es de la mayor importancia aumentar la inversión para recuperar las reservas petroleras del país y resulta desmedida la intención de los gobernadores por lograr un ingreso petrolero relativamente mayor. Tampoco es conveniente reducir el aporte al IMP ni los controles del Congreso para evaluar el desempeño de Pemex. Ambos aspectos fueron obtenidos con grandes esfuerzos en legislaturas pasadas.

Suponer que una disminución en los derechos que paga Pemex por la extracción de hidrocarburos redunda inmediatamente en una mayor disposición de fondos para inversión o para su operación es inexacto, pues este organismo descentralizado depende del control y autorizaciones de la SHCP.

Por eso, la reforma indispensable para Pemex sigue siendo su autonomía presupuestal. Basta recordar que los mayores recursos de que dispuso por la reforma de su régimen fiscal de 2005 simplemente le fueron neutralizados aumentando la obligación de superávit primario que le fincó la SHCP para el ejercicio 2006 y subsecuentes.

*Economista. Ha sido diputado federal y presidente de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados en la LVIII Legislatura, y es miembro del Observatorio Ciudadano de la Energía, www.energía.org.mx, (sosorir@hotmail.com ).