El modelo energético mexicano. ¿Qué viene hacia adelante?

La Constitución Política contiene los principios, reglas e instituciones a través de los cuales los Poderes la Unión ejercen sus atribuciones, y enmarca de igual manera los límites de cada uno de ellos. Asimismo, prevé las herramientas y mecanismos para que las personas gocen a plenitud sus derechos.

El “pacto constitucional” representa, pues, una garantía de que las bases de la convivencia social (entre los habitantes del país, y entre estos y la autoridad) no son únicamente buenos deseos, no son solo aspiraciones de lo que la sociedad puede llegar a ser. Esta garantía de que existan normas jurídicas con mecanismos para su debido cumplimiento tiene como fuente lo que la mayoría democrática decide incorporar en el máximo ordenamiento jurídico-político de México.

El sector energético, como una de las áreas estratégicas que contempla la Constitución, se encuentra concebido como uno en el que:

1. La planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como el servicio público de Transmisión y Distribución de energía eléctrica, corresponden en exclusiva a la Nación, sin que en estas actividades se puedan otorgar concesiones y sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica (esto es, generación y suministro).[1]

• Por lo que se refiere al petróleo y los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en el subsuelo, la Constitución especifica que la propiedad de los mismos es de la Nación y que tampoco se otorgarán concesiones. El texto constitucional es claro en que, con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de Exploración y Extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante Asignaciones a Pemex o a través de Contratos con Pemex o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria (Ley de Hidrocarburos).[2]

• Por su parte, el artículo 25 constitucional dispone que el desarrollo nacional debe ser integral y sustentable, además de que debe permitir mediante la competitividad el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. La competitividad es entendida constitucionalmente como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo.

De manera apretadísima, estos 3 numerales enuncian los pilares constitucionales que soportan el andamiaje legal que se encuentra desarrollado en más de 15 leyes de nuestro marco jurídico vigente.

Destaco dos principios que sustentan el marco jurídico del sector energético de nuestro país: la competencia y la transparencia. En efecto, en el centro de este modelo se encuentra la premisa de que las empresas estatales (Pemex y CFE) deben competir con otras empresas, tanto nacionales como extranjeras, en aquellos eslabones de las cadenas de valor que constitucionalmente se encuentran abiertas a esa posibilidad.

“En tanto el modelo constitucional no se modifique, cosa que ciertamente no es sencilla, la política energética puede tener, desde luego, cambios y ajustes, pero no debe apartarse de los principios contenidos en ella”.

Ahora bien, a efecto de que la competencia sea tal y se obtengan los mejores resultados posibles, deben existir reglas claras que sean aplicadas con neutralidad por las autoridades encargadas de regular el sector. Aquí es donde la transparencia adquiere relevancia; esto es, la toma de decisiones de las autoridades competentes debe darse en condiciones tales que permitan a los interesados (no solo a las partes, sino a cualquiera que lo esté) conocer las razones y las motivaciones de las determinaciones que se toman.

En este punto, hay otro elemento vigente del marco jurídico aplicable que vale la pena destacar. Nos referimos a la separación indispensable entre los aspectos políticos del sector energético, de los aspectos técnicos del mismo.

Los aspectos políticos de la energía, como cualquier política pública, se encuentran conferidos al Poder Ejecutivo Federal, encabezado por el Presidente de la República, quien actúa con el apoyo de sus Secretarios de Estado. Por su parte, de acuerdo al marco legal aplicable, los aspectos técnicos de la energía se encuentran bajo el ámbito de atribuciones de, entre otras instancias, los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, es decir, la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE) que, al igual que las Secretarías de Estado, son dependencias del Ejecutivo Federal pero con personalidad jurídica y autonomía técnica, operativa y de gestión. Sobre el particular abundaremos más adelante.

La CNH es la encargada de regular las actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos en México (Upstream) y, entre otras relevantísimas atribuciones, es la responsable de suscribir, en representación del Estado mexicano, los Contratos en la materia.

La CRE, por su parte, regula las actividades del Midstream y del Downstream, esto es, una vez que los hidrocarburos son extraídos del subsuelo se requiere transportarlos, almacenarlos, distribuirlos y finalmente comercializarlos o venderlos a los usuarios finales. Estas actividades son reguladas por la CRE.

Adicionalmente, la CRE también regula las actividades propias del sector eléctrico, entre muchas otras atribuciones. Esta Comisión es responsable de:

• Expedir los permisos para la generación de energía eléctrica;

• Establecer las condiciones generales para la prestación del servicio público de Transmisión y Distribución de energía eléctrica, así como la regulación tarifaria respectiva;

• Expedir y aplicar la regulación a que se sujetará la operación del Centro Nacional de Control de Energía (CENACE);

• Establecer y vigilar los términos para la separación contable, operativa y funcional de los integrantes de la industria eléctrica;

• Autorizar al CENACE llevar a cabo subastas a fin de adquirir potencia cuando lo considere necesario para asegurar la confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional, y

• Otorgar los Certificados de Energías Limpias.

Es claro que la CNH y la CRE, al ser Órganos Reguladores Coordinados, deben sujetar su proceder a las políticas públicas que define y coordina la autoridad política en la materia, específicamente la Secretaría de Energía, aunque la coordinación que debe existir también abarca a las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Economía, así como cualquier otra instancia del gobierno federal con implicaciones en la materia. Ahora bien, evidentemente la definición de esta política pública debe, como cualquier otra, tener un asidero claro e incuestionable en el texto constitucional.

Dadas las características del sector energético a nivel mundial (enorme capacidad económica y, justamente, política) es que en México se optó por un modelo regulatorio que privilegia los aspectos técnicos, que son ciertamente complejos, por encima de los vaivenes y los intereses “cortoplasistas” que tienen los gobiernos en turno. Por ello, se diseñaron Órganos Reguladores Coordinados con un Órgano de Gobierno cada uno integrado por siete miembros, designados bajo un esquema de colaboración entre Poderes. El Presidente de la República somete una terna al Senado y, de entre esos candidatos, los senadores designan a quien habrá de ocupar el cargo de Comisionado con una duración “transexenal” de 7 años, con la posibilidad de permanecer en ese encargo hasta por 14 años en total.

Esta complejidad técnica se materializa en un sector auténticamente multidisciplinario, en el que convergen la ingeniería en sus muy diversas ramas, las geociencias, las matemáticas, el derecho, la economía, las ciencias ambientales, la comunicación social, las finanzas. Compaginar todo esto en un sector de alto riesgo financiero, con una intensa y constante innovación tecnológica, no resulta sencillo.

Estas características dan sustento a la autonomía de la que ambos reguladores gozan por disposición legal (ver artículo 3 de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética).

Para la CNH y la CRE, lo que debe estar en el centro de sus decisiones son los pilares a los que nos referimos antes: la competencia y la transparencia, porque ese es el modelo constitucional vigente y porque esos son los cimientos de los mandatos que tienen conferidos.

En tanto el modelo constitucional no se modifique, cosa que ciertamente no es sencilla, la política energética puede tener, desde luego, cambios y ajustes, pero no debe apartarse de los principios contenidos en ella.

Aclarado “el horizonte” constitucional del sector energético, es momento de acotar la incertidumbre que por desgracia impera; es hora de alcanzar acuerdos que permitan, desde la competitividad, impulsar el desarrollo nacional. Las herramientas y los instrumentos existen y son plenamente vigentes. Es momento de conjuntar esfuerzos para que tanto el sector público como el privado trabajen de la mano en beneficio de México.

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[1]Artículo 27 constitucional, párrafo sexto.

[2]Artículo 27 constitucional, párrafo séptimo.