La Refinería Olmeca: entre la opacidad y el cinismo

A propósito de la muy publicitada inauguración de la primera etapa de la Refinería Olmeca, antes llamada Dos Bocas, en Paraíso, Tabasco, este 1° de julio, retomé el análisis que hicimos hace un año desde México Evalúa, con mi colega Roberto de la Rosa, al trabajo que hizo la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a la Cuenta Pública 2019 -de la cual derivaron 121 observaciones- para dar seguimiento a las actualizaciones y contrastarlas con la información sobre la revisión correspondiente al año 2020. Confieso mi sorpresa, pues al día de hoy, la ASF asegura haber solventado el 90% de las observaciones del 2019, no obstante la gravedad de los problemas detectados en materia de gobernanza, viabilidad financiera, y mecanismos de control interno y externo del proyecto. Mucho se ha comentado sobre la falta de transparencia y rendición de cuentas en la construcción de la refinería, principalmente el aumento del gasto público erogado, que ya alcanza los 12 billones de dólares respecto de los 8 iniciales que planteó el gobierno federal. Por ello, no me sorprendió descubrir que para la cuenta pública 2020, la ASF volvió a cuestionar el proyecto sobre su viabilidad financiera; pero, lo que sí me alarmó fue el tipo de observaciones adicionales que la ASF apuntó respecto de la gobernanza y la visión estratégica del proyecto. En pocas palabras, la ASF observa, de manera elegante, que el proyecto no tiene ni pies ni cabeza. Veamos.

Sobre las cuentas pendientes del 2019

Respecto de las 6 auditorías (con números de identificación 213, 406, 409, 411, 422 y 1390), todas del grupo Desarrollo Económico, realizadas en 2019, la ASF registra en su sistema actualmente haber aclarado todas las observaciones excepto 12 relativas a la auditoría 422 que suman $75,591,093.80 de pesos, es decir, un 10% de las observaciones siguen sin aclararse respecto de presuntos daños y/o perjuicios la Hacienda Pública Federal o al Patrimonio de Petróleos Mexicanos (Pemex). Las razones son básicamente por diferencias en volúmenes entre lo pagado y lo realmente ejecutado en actividades de cargas y descargas de materiales, y excavaciones, irregularidades en trabajos de limpieza y desmonte de terrenos en zonas de pastizales, maleza y monte bajo, y falta de supervisión, revisión y control en el uso de maquinaria pesada.

Además, en esa auditoría también se señalan asuntos pendientes en materia de promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria por presuntas irregularidades de servidores públicos en la gestión de diversos contratos de servicios relacionados con la obra a precios por unidad y costos reembolsables a cargo de la empresa filial de Pemex, PTI Infraestructura de Desarrollo, S.A. de C.V., filial que, por cierto, al regirse por el derecho privado mercantil, goza de diversos velos corporativos y fiscales que le facilitan la opacidad de cara a la ciudadanía, no obstante que su principal función es la gestión de una inversión de infraestructura pública. Entre las motivaciones que la ASF argumenta para motivar las irregularidades incluye que los funcionarios presuntamente irresponsables no exigieron a los contratistas la formalización de los contratos, la entrega de pólizas de fianza, cometieron retrasos en la entrega de cartas de crédito relacionadas con el proyecto, y fallaron en la acreditación de los respectivos reportes semanales de horas hombre del personal empleado. En pocas palabras, la ASF apunta sobre desaseos que en la administración de un proyecto de tal magnitud no deberían existir, pero que en el contexto de las demás observaciones, pueden resultar hasta mínimos como veremos a continuación.

Observaciones a la cuenta pública 2020

Me enfocaré en tres de siete asuntos cruciales documentados en la auditoría de desempeño 2020-6-90T9N-07-0436-2021-436-DE -cuyo archivo fue, al parecer, recientemente removido del portal de la ASF, pero cuyo resumen aún se encuentra disponible al público:

1.- La gobernanza del proyecto: la ASF recomendó a Pemex que el caso de negocio de la etapa FEL III sea sea aprobado por el Consejo de Administración de la subsidiaria Pemex Transformación Industrial (PTRI) y cuente con una opinión del Comité de Estrategias e Inversiones de Pemex, previo a la aprobación por parte del Consejo de Administración de Pemex. Asimismo, la ASF recomendó que Pemex y a PTRI atiendan los acuerdos generados en 2020 entre dicho comité y el comité de auditoría de Pemex, pues a la fecha de esa revisión se contaba con registro de reuniones informativas pero no de las autorizaciones debidas.

2.- La viabilidad económica de la refinería: En este rubro, la ASF volvió a identificar áreas de mejora que ya había observado en 2019 entre las que destacan:

a) Que Pemex considere en el modelo financiero el comportamiento de los precios nacionales e internacionales del petróleo crudo y de los petrolíferos, ya que los precios seleccionados como referentes principales para los modelos financieros de la refinería son los precios utilizados en la Refinería de Minatitlán. La ASF recomienda también a Pemex considerar en sus modelos las perspectivas internacionales sobre los márgenes de rentabilidad en el sector de refinación.

b) Que Pemex revise el factor de utilización de la infraestructura, a nivel de diseño pues estimó este superior al 90.0% , cuestión difícil de alcanzar desde el punto de vista técnico. Para tener una idea más clara, el Sistema Nacional de Refinación, cuyo factor de utilización de la infraestructura ronda el 40% mientras que las nuevas refinerías en el mundo alcanzan máximos de 80% de utilización del activo; y

c) Que Pemex revise nuevamente la tasa de descuento de costo de capital promedio ponderado (WACC) utilizada, ya que los modelos para la refinería estiman tasas inferiores a las determinadas por la SHCP en proyectos de infraestructura, lo cual, como ya se había advertido en el 2019, no tiene sentido, incluso, en inversiones en refinación dicha tasa suele ser también superior;

d) Que Pemex revise las estimaciones de ingresos y costos menores definidos en las primeras etapas del proyecto debido, principalmente a que por alguna extraña razón, en la etapa FEL II del proyecto se añadió infraestructura que no estaba contemplada inicialmente como la cogeneración de energía eléctrica, y el tendido de ductos. Lo anterior modificaría las estimaciones de Valor Presente Neto (VPN), que para el 2020 tenían Pemex y la Secretaría de Energía calculado en 23.2%, lo cual, con nuevas inversiones tendría que forzosamente que cambiar.

3.- La visión estratégica del proyecto en su modelo de abasto y producción y su interconexión con el sistema de refinación: En esta dimensión, la ASF recomienda a Pemex que incorpore, como parte del ciclo de planeación del proyecto y la actualización de su Plan de Negocios, tanto la estrategia para el abastecimiento de petróleo crudo a la refinería, como los mecanismos de coordinación con Pemex Exploración y Producción y la infraestructura que se utilizará para garantizar el suministro de hidrocarburo a las instalaciones. Asimismo, la ASF apunta como muy necesario el que se tenga claridad sobre la estrategia de logística que Pemex implementará para lograr el transporte, la distribución y la comercialización de los productos petrolíferos, en términos de especificar las rutas y los medios de transporte a utilizar, así como las estaciones de almacenamiento a las que llegarán los productos.

¿Demasiada opacidad o demasiado cinismo?

De lo anterior se desprenden muchas alarmas sobre el proceso de rendición de cuentas que el Estado mexicano está dando al proyecto de la Refinería Olmeca desde el 2019. Llama la atención la ligereza con la que la ASF apunta en la narrativa de sus reportes a cuestiones cruciales, como el hecho de que en 2020 el proyecto no contaba con las autorizaciones de los respectivos consejos de administración de Pemex, ni con opiniones técnicas de los comités de estrategia e inversiones, o que carecía de elementos de coordinación con el comité de auditoría de Pemex.

Asimismo, no es de ninguna manera correcto que la evaluación financiera del proyecto, uno de los más emblemáticos del sexenio y cuyo gasto de inversión podría incrementarse por lo menos en un 50% -como lo ha dicho el mismo presidente de la República- omita contemplar en su modelo financiero los precios internacionales del crudo y petrolíferos o las adiciones en infraestructura -que no son nada pequeñas- como una planta de cogeneración eléctrica (cuya autorización fue otorgada, por cierto, por el regulador el día antes de la inauguración de la refinería), o el tendido de ductos antes no contemplados en el proyecto. Esto, también conectado con la llamada de atención de la ASF ante la ausencia de planificación respecto de -nada menos que- la incorporación de la refinería al Sistema Nacional de Refinación, su articulación con Pemex Exploración y Producción para el abasto de crudo a las instalaciones, y el enigma sobre cómo se resolverá la logística para llevar el producto final a los almacenes y a los consumidores.

Increíble. Me cuesta trabajo creer que en 2020 nada de esto fuera claro; con razón se advierte con estridencia sobre la incertidumbre que rodea a este proyecto y el impacto que tendrá su costo en relación a rubros del gasto público donde es urgente resolver necesidades de salud, seguridad pública o educación de la población. Qué lamentable. Lo cierto es que en Dos Bocas no abunda la gasolina, pero ¿qué tal la opacidad y el cinismo?