Si de verdad quieren ahorrar… la propuesta del "superregulador"

Luis Fuentes* para Energía a Debate

Ante la emergencia del covid-19, el estado mexicano ha comenzado a tomar una serie de decisiones políticas y regulatorias, justificadas por la emergencia, la seguridad y el ahorro, que inciden en algunas actividades de privados en la industria eléctrica. La única instancia que forma parte del marco institucional mexicano que se ha pronunciado de manera contraria – aunque cautelosamente – ha sido la autoridad de competencia, misma que está acotada a solo emitir opiniones, y enfatizó que las decisiones políticas y regulatorias tomadas pueden afectar a los mercados y a la competencia.[1]

En el contexto de la austeridad, el 10 de junio el senador Ricardo Monreal, integrante del grupo parlamentario de MORENA, presentó una iniciativa de reforma (actualmente pospuesta) para la creación de un nuevo órgano constitucional autónomo en materia de competencia, energía, telecomunicaciones y radiodifusión, que absorbería al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), La Comisión Reguladora de Energía (CRE) y la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE)

La motivación que esgrime el senador es simple: los institutos y comisiones requieren un gran presupuesto para operar (0.04% del presupuesto federal) y, a causa de la crisis del covid-19, es necesario reducir el gasto público. Buscando no vulnerar de modo alguno los mandatos constitucionales por los que fueron creados, y contemplando sus fines y atribuciones, el senador plantea la opción de agrupar estos organismos en un superregulador, a la usanza de España, con el fin de generar ahorros (.008% del presupuesto federal).

La reforma del senador Monreal para crear el nuevo Instituto Nacional de Mercados y Competencia para el Bienestar (INMECOB) pretendería, como un método de ahorro, reducir el número de comisionados de 21 (sumados todos los institutos y comisiones) a cinco. Al ser elegidos los nuevos comisionados, los actuales de la CRE, COFECE e IFT terminarían su cargo. Paralelamente, existe otro elemento que no recae en el ahorro, sino tiene el fin de evitar la dogmática del “neoliberalismo” de las instituciones: se exentaría a los futuros integrantes del nuevo órgano de los exámenes de comprobación de sus aptitudes y conocimientos para el puesto (a la fecha necesarios para ocupar un cargo en el IFT y la COFECE). Solo sería necesario ser propuestos por el senado y cumplir con los nuevos requisitos que imponga la reforma; la elección de uno de los candidatos propuestos, además, se dejaría en manos del ejecutivo.

Más que reducir el gasto, y considerando las decisiones que ha tomado la administración pública en algunos sectores estratégicos, la propuesta del senador Monreal parece buscar dos objetivos políticos: destituir a los consejeros integrantes de los reguladores y las autoridades de competencia existentes, y traspasar las competencias de estos organismos a un nuevo órgano, lo cual facilitaría llevar a cabo la política industrial que la administración decida imponer en estos sectores.

Si bien el senador ha pospuesto la reforma para dar paso a un proceso de discusión respecto a la misma, hay puntos que debe considerar todo aquel que participe en el proceso:

1. Evitar el oportunismo. Contar con un superregulador genera situaciones que permitirían un alto grado de oportunismo en la administración, ahora capaz de elegir entre intervención ex post y ex ante, con posibilidad de utilizar la opción más manejable y conveniente para sí misma en lugar de la más adecuada. Un superregulador con esta gran capacidad, y sin barreras claras, podría abrir el paso a subsidios encubiertos, políticas de favoritismos en favor de ciertos participantes y a una discrecionalidad administrativa sin controles técnicos que avalen su idoneidad, y en algunos casos su legalidad. No es deseable ni idóneo un órgano que persiga sin límites una política industrial.
2. No agrupar la regulación de energía y de telecomunicaciones en la misma canasta solo porque se trata de industrias de redes. Si bien la propuesta agrupa al IFT y la CRE, al considerar que regulan industrias que operan en red, hay una distinción que justifica la existencia de dos reguladores diferentes. La razón principal es que los sectores de telecomunicaciones se caracterizan por la existencia de un elemento de red de monopolio, o cuello de botella, en el punto de servicio al cliente local (bucle local), mientras que las posibilidades reales de competencia existen a nivel de red central. Por el contrario, en los sectores de la electricidad y el gas se reconoce ampliamente que se caracterizan por la existencia de redes de transporte que son físicamente inevitables para ambos participantes. La distinción no es meramente académica, sino incide en el desarrollo de una regulación diferente en cada sector. Considerar que un mismo órgano puede realizar estas funciones, o que los comisionados sean todólogos, es caer en un peligroso reduccionismo.
3. Revisar a conciencia el modelo de experiencia internacional. Si bien la iniciativa de MORENA tiene su fundamento en la experiencia del superregulador español (Comisión Nacional de Mercados y Competencia) éste, en su país, no ha sido visto como idóneo, y ha estado sujeto a varias críticas (tanto internas[2] como comunitarias[3]). Desde 2017 – cuatro años después de la creación de la Comisión – existen proyectos de ley para escindir este superregulador y dividirlo en dos partes: un organismo de competencia y otro para la regulación de los mercados.[4] No obstante, debido a los grandes costos de transición que implicaría dar marcha atrás, no se han podido materializar.
4. Considerar un cambio de comisionados. Contar con un superregulador cuyos comisionados se hayan elegido siguiendo métodos de nombramiento inadecuados puede traer una serie de consecuencias no deseables para la sociedad mexicana. Si uno de los objetivos de la propuesta, además del ahorro, es destituir a los comisionados que tengan criterio independiente respecto al gobierno en turno, se debe considerar que el poder judicial, en caso de que uno de los comisionados lo requiera, deberá pronunciarse cuando sea el momento, sobre si es legítimo poner fin de forma anticipada e inmediata al mandato de uno o varios miembros del instituto o comisiones por el mero hecho de su extinción y la creación de uno nuevo con las mismas facultades. Por lo tanto, de seguir con el afán de crear un superregulador, se debería analizar una forma de trasladar a los funcionarios existentes al nuevo modelo. Éste fue el caso español, donde el Tribunal de Justicia Europeo exigió la restitución en el cargo de los antiguos consejeros de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones[5] y su integración en el nuevo superregulador.
5. Considerar los posibles errores de una política industrial sin contrapesos. Si el objetivo es también imponer una política industrial acorde con su ideario, la bancada morenista debe entender que contar con múltiples puntos de vista da a las organizaciones separadas incentivos más fuertes para hacer las cosas correctamente. En un área importante de política pública tener un mismo cuerpo que ejerza ambas funciones (regulador sectorial y autoridad de competencia) elimina la confluencia abierta y transparente de ideas entre agencias. La armonización en una sola instancia significaría que las malas decisiones y los errores pueden tardar más tiempo en detectarse y también ser más difíciles de remediar.

Por lo anterior, si la bancada de MORENA busca generar un ahorro, debería considerar en sus futuras propuestas una forma de dar efectiva autonomía técnica a los reguladores, garantizando que las personas en las comisiones y los institutos sean las adecuadas y que dichas instituciones tengan la organización y presupuesto necesarios para realizar sus tareas en beneficio de los ciudadanos, en lugar de perseguir fines políticos. Tener personal sin autonomía conduce a que se tomen decisiones que no generan ahorros sino grandes costos y agravios, y que a su vez pueden terminar en tribunales nacionales o en procesos de arbitraje internacional.

Los senadores y diputados, si van a realizar un proceso de discusión profundo, deben tener en cuenta que no hay mayor ahorro que tener gente con la capacidad de opinar en contra de los planteamientos del gobierno cuando sea necesario, con el fin de efectuar una mediación ponderada de las políticas en bien de todos. La carencia de personal con criterio y autonomía técnica entorpece la eficiencia en los mercados, y ciertamente no evitará que las acciones de los reguladores traigan mayores costos que beneficios en el corto, mediano y largo plazo.

Para el poder ejecutivo no hay gasto innecesario de recursos peor que tener personal incapaz de observar el mandato implícito en su cargo, que es buscar mercados eficientes (la incapacidad de los recursos humanos también es corrupción), y seguir adelante sin cumplir realmente su cometido. Una propuesta que fusione al instituto y a las comisiones, finalmente, generaría para el estado mexicano costos mayores que los ahorros que pretende lograr.

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[1] Opinión del Pleno 0PN-006-2020 emitido el día 7 de mayo

[2] https://blogs.elconfidencial.com/espana/blog-fide/2016-06-02/la-reforma-de-la-comision-nacional-de-los-mercados-y-la-competencia_1210068/

[3] La propia vicepresidenta de la Comisión Europea (CE), Neely Kroes, no dudó en hacer llegar el 11 de febrero de 2013 al gobierno español una carta en la que mostraba su preocupación por la iniciativa legislativa:  https://elpais.com/economia/2013/02/24/actualidad/1361736846_167142.html

[4] https://www.lavanguardia.com/economia/20170131/413875749231/cnmc-division-competencia-mercados.html

^[5] Tribunal de Justicia Europeo 19.10.2016 (C-424/15), Xabier Ormaetxea Garai, Bernardo Lorendo Almendros y Administración del Estado.

* Luis Fuentes es abogado en regulación y en energía.