Los órganos reguladores en el sector energético de México

El sector energético –ya sea que hablemos del upstream (exploración y extracción de hidrocarburos),del midstream y downstream (transporte, almacenamiento, distribución, refinación y venta a los usuarios finales de los productos ya refinados) o bien de la industria eléctrica (generación, transmisión, distribución y comercialización de electricidad)– es uno de los que impacta transversalmente en toda la actividad económica del país.

Son actividades que requieren enormes cantidades de recursos que están sujetas, en algunos casos, a altos niveles de riesgo y demandan tiempo para madurar y mostrar los resultados esperados.

Por su trascendencia económica, social y política, por sus características (economía de redes, altos costos de entrada y largos tiempos de maduración) y porque constituyen un cimiento del crecimiento económico de del país, en México las actividades del upstream y la planeación y control del Sistema Eléctrico Nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, son definidos por nuestra Constitución como áreas estratégicas que se encuentran reservadas a la Nación.

Estas actividades requieren, al menos:

1. Condiciones regulatorias específicas y estables (reglas del juego), y
2. Un árbitro que conozca dichas reglas y las aplique con imparcialidad y visión de futuro (neutralidad competitiva).

En México existen tres órganos reguladores, dos son dependencias de la Administración Pública Federal (APF) y uno más es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). En el primer caso nos referimos a la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), resposable del upstream y la Comisión Reguladora de Energía (CRE) que tiene bajo su regulación el midstream, el downstream y la industra eléctrica.

En el segundo supuesto se encuentra la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA) que es la encargada de la protección medioambiental y la seguridad industrial a lo largo de la cadena de valor en todo el sector energético.

“La CNH, la CRE y la ASEA detentan una condición que las empata, aunque ciertamente en grados distintos. Nos referimos a la autonomía técnica”.

La CNH, la CRE y la ASEA detentan una condición que las empata, aunque ciertamente en grados distintos. Nos referimos a la autonomía técnica. Si las materias que regulan involucran, entre otras disciplinas, a la ingeniería petrolera, ingeniería química, ingeniería civil, economía, matemáticas, actuaría, ciencias ambientales, relaciones internacionales, derecho, geociencias, administración pública, tarifas, despacho eléctrico, entonces lo deseable es que quienes estén al frente de esta regulación sean agencias con pluralidad de visiones y una fortaleza institucional que les permita regular a agentes económicos con un poder económico y político importante.

La CNH y la CRE tienen como máxima instancia de decisión un órgano de gobierno, cuerpo colegiado de 7 Comisionados, aunque por ahora la primera tiene solo 4 designados y la segunda 6. Los Comisionados son propuestos en ternas por el Presidente de la República y, dentro de esa terna, el Senado designa por una mayoría calificada de 2/3 partes de sus miembros presentes a quien habrá de ocupar el cargo por un periodo de 7 años, con la posibilidad de ser designado nuevamente por 7 años más.

Esta forma de designación y el tiempo que dura el encargo (al menos 7 años) pretenden dotar a las personas designadas de la autonomía necesaria para ejercer las funciones encomendadas con libertad e independencia frente al poder político.

Pero no siempre fue así, antes de la reforma constitucional del 2013, ambas agencias reguladoras eran órganos administrativos desconcentrados de la Secretaría de Energía, misma naturaleza jurídica que actualmente tiene la ASEA.

La intención, entonces, ante una apertura importante del sector energético para la participación, con riesgo, del capital privado, nacional y extranjero, fue fortalecer a los órganos reguladores que tendrían la tarea de “emparejar el piso” y aplicar las reglas con imparcialidad.

Fue entonces que el número de Comisionados se elevó de 5 a 7 en ambas agencias y se transformó su naturaleza jurídica para no depender de la Sener, sino estar a la par de la Secretaría del Ramo y de todas las demás.

La tarea quedó inconclusa por lo que respecta a la ASEA, pues a diferencia de las otras dos, a la Agencia responsable del medio ambiente no se le confirió el mismo trato constitucional.

Existen muchas condiciones que los agentes económicos evalúan y analizan para decidir sus destinos de inversión, de las cuales dos son indispensables: que exista “materialidad” para que los proyectos tengan suficientes condiciones económicas para su desarrollo, y que exista certeza jurídica. La existencia y las características de las agencias reguladoras en México se ubican en esta segunda instancia.

Un concepto que en México adquiere particular importancia es la “neutralidad competitiva”. Esto es así porque en nuestro país existen empresas estatales involucradas en el sector de petróleo y gas (Pemex) y en el eléctrico (CFE). La neutralidad competitiva es aquella condición que permite a todas las empresas involucradas (públicas y privadas) contar con regulación que siente las bases para una participación equitativa y homogéneamente analizada y evaluada, que privilegie los resultados operativos sobre la naturaleza de las empresas participantes.La OCDE a nivel internacional y México Evalúa, en nuestro país, han escrito y desarrollado sobre el particular.

Contar con agencias reguladoras en las que imperen diferentes puntos de vista, en las que las distintas visiones de un mismo supuesto no resulten la excepción, con fortalezas institucional y presupuestaria que les brinden condiciones para hacer frente a los intereses, sin duda poderosos, que existen en este sector, se vuelve toral.

Otro aspecto que debe tenerse presente siempre que se analizan estos temas, es el de la “captura del regulador”, condición que implica que la agencia reguladora se aleja de sus objetivos fundacionales (buscar el mayor beneficio económico para la Nación si se habla del upstream, o el mayor beneficio para los usuarios finales en servicios y precios si se trata del resto del sector) para hacer una de dos cosas:

• O se pliega a los intereses de los agentes económicos regulados y, entonces, actúa en beneficio de esas empresas, sin importar las consecuencias para los consumidores, o
• Se pliega a los intereses del gobierno en turno y, en consecuencia, actúa en beneficio de dicho gobierno sin importar las consecuencias para los consumidores.

Por estas razones, que nuestro país cuente con Órganos Reguladores del Sector Energético que cumplan con las importantísimas tareas constitucionales que tienen conferidas, resulta indispensable para el mantenimiento, desarrollo y consolidación de una actividad que debe contribuir a mejorar la vida de los habitantes y la planta productiva de México, así como para que la Nación se haga de recursos que contribuyan a su desarrollo de largo plazo, en beneficio, desde luego, de todos nosotros.