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La etapa de pruebas se agota, pero los siguientes pasos son inciertos
Introducción
En el marco del Acuerdo de París, México se comprometió a reducir 22% sus emisiones a la atmósfera para el 2030. Con el objeto de emitir política pública para cumplir con este compromiso, se adaptó en 2016 la Ley General de Cambio Climático para establecer un sistema de compra de emisiones –bonos de carbono– basado en el principio de cap and trade y a desarrollarse a lo largo de diversas etapas, bajo la conducción establecida por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) como cabeza de sector.
Todo arrancaría con una etapa de pruebas, en la que solamente estarían obligadas algunas actividades de los sectores de energía e industria (ver Tabla 1) que generen emisiones superiores a un umbral de emisiones anuales superiores a 100 mil toneladas de dióxido de carbono equivalente (CO2e) está por concluir en diciembre de 2022. La siguiente etapa debería iniciar en enero de 2023, incluyendo una revisión a la lista de actividades y posiblemente incluso al umbral permitido; no obstante, SEMARNAT no ha reportado o publicado información al respecto, lo que pone en riesgo el cumplimiento de México a sus compromisos.
México no va a negar estos compromisos. Bueno, lo hizo y se retractó, como pudimos observar cuando rectificó el Programa para el Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (PRODESEN) para mencionar que los compromisos bajo el Acuerdo de París se cumplirían, en contraste de la publicación original que sostenía que esto ocurriría hasta 2031.
El caso es que la siguiente etapa del sistema de bonos de carbono en México originalmente prevista para enero de 2023 no está lista y, sin ello, faltan incentivos para propiciar que los participantes de la industria nacional –particularmente el sector energético– continúen avanzando en la reducción de emisiones.
El principal problema es que SEMARNAT esté en absoluto silencio sin hacer publicidad alguna sobre sus planes, mismos que no parecen haber sido modificados por esta administración, pues la última actualización del programa de pruebas fue en octubre de 2021.
Por lo pronto, los participantes solo cuentan con un instrumento regulatorio: el ACUERDO por el que se establecen las bases preliminares del Programa de Prueba del Sistema de Comercio de Emisiones, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de octubre de 2019, mismo que por cierto establece que los obligados deberán entregar antes del 1 de noviembre de 2022 los derechos de emisión correspondientes a la cantidad de emisiones verificadas del año 2021 en el sistema de seguimiento.
Los compromisos de México y la Ley General de Cambio Climático
En el marco del llamado Protocolo de Kioto en 1997, la comunidad internacional suscribió compromisos de reducción de emisión de gases de efecto invernadero. En 2015, buena parte de la comunidad internacional celebró el Acuerdo de París, mediante el que México se compromete a reducir 22% de sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a la atmósfera para el año 2030, misma que podría aumentar hasta el 36% bajo ciertas condiciones de apoyo internacional –financiamiento, claro está.
La Ley General de Cambio Climático fue originalmente publicada en 2012, con diversas adaptaciones, la última relevante de ellas en abril de 2018. Como siguientes pasos, México creó el sistema de comercio de emisiones (SCE) y estableció un límite anual de 100 mil toneladas de CO2e por instalación que, como se mencionó anteriormente, podrá ser ajustado periódicamente. Las empresas tendrán que obtener bonos de carbono de los mercados por cada tonelada de CO2e que emite por encima del umbral, por cada una de sus instalaciones.
De forma natural, la primera acción para las empresas, antes de salir a la compra de bonos de carbono, es la adecuada medición de sus emisiones, misma que también deberán ser verificadas por un tercero. Con esta información lista, la administración de cada proyecto industrial podrá implementar acciones internas para reducir al máximo sus emisiones de CO2e y así disminuir su huella de carbono y, en consecuencia, su necesidad de compra de bonos.
Una vez que las emisiones han sido adecuadamente medidas y controladas, las empresas podrán adquirir bonos de carbono en el SCE, ofrecidos por los propietarios de proyectos de captura de carbono.
Los principales ejemplos de proyectos que podrán ofrecer bonos de carbono al SCE son forestales –reforestación, conservación, manejo forestal mejorado–, pero también aplican proyectos de energía –energía limpia, bioenergía, eficiencia energética–, así como otro tipo de proyectos que reduzcan emisiones o auxilien la captura de carbono, como pueden ser plantas de tratamiento de residuos, proyectos de captura de metano en minas, entre muchos otros.
La oferta y la demanda de cada momento en el tiempo, así como compromisos de largo plazo de los proyectos, dictarán los precios finales que estos certificados tendrán en el mercado, es decir en el SCE.
¿Por qué es necesario?
El Acuerdo de París, suscrito en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP21) establece objetivos a largo plazo como guía para todas las naciones:
- Reducir sustancialmente las emisiones de gases de efecto invernadero para limitar el aumento de la temperatura global en este siglo a 2 °C y esforzarse para limitar este aumento a incluso tan solo 1.5 °C;
- Revisar los compromisos de los países cada cinco años;
- Ofrecer financiamiento a los países en desarrollo para que puedan mitigar el cambio climático, fortalecer la resiliencia y mejorar su capacidad de adaptación a los impactos del cambio climático.
SEMARNAT sostiene –desde su publicación de 2018– que el SCE ofrece la posibilidad de promover la reducción de emisiones con el menor costo posible, de forma medible, reportable y verificable, sin vulnerar la competitividad de los sectores participantes frente a los mercados internacionales. Este policymaker explicaba –y explica, porque no es que estos sitios web hayan sido eliminados– que se trata de una decisión de política efectiva que invita a los sectores regulados a buscar la manera más efectiva en costos para reducir sus emisiones, mientras incentiva la innovación tecnológica con flexibilidad, atención a las fluctuaciones económicas y permite que diversos países cumplan conjuntamente sus objetivos de mitigación.
Uno de los beneficios del ETS es que ofrece flexibilidad temporal sobre cuándo reducir las emisiones de GEI. Las empresas que atraviesen un momento difícil para reducir las emisiones pueden optar por utilizar “préstamos” de derechos de emisión siempre que se comprometan a entregar un número igual o mayor de derechos de emisión más adelante.
Para México, el Registro Nacional de Emisiones (RNE) es el instrumento de reporte bajo el cual los emisores de los sectores energético, industrial y eventualmente transporte, agrícola, residuos, comercial y de servicios deben reportar sus emisiones. El RNE fue diseñado con el objetivo de recopilar y rastrear datos de emisiones a nivel nacional, donde por cierto naturalmente deberán incluirse a CFE y PEMEX, esperemos que sin ningún tipo de trato preferencial.
Retos
La Tabla 1 muestra las actividades industriales y de energía específicamente obligadas por la regulación a participar en el ETS. Como referimos anteriormente, una de las principales preocupaciones de la industria es la falta de información de la SEMARNAT sobre la siguiente etapa del programa, prevista para enero de 2023. ¿Habrá nuevas industrias reguladas que ya deberían estar midiendo emisiones? Seguramente sí.
También están pendientes la regulación de verificación y la política pública para asegurar que los propietarios sean debidamente recompensados. Estos temas están debidamente avanzados en otros países y podrían marcar la diferencia cuando México solicite financiamiento internacional.
Tabla 1. Sectores obligados durante el Programa de prueba del sistema de comercio de emisiones. SEMARNAT, 2021.
Algunos datos para contrastar
México se comprometió con la COP21 a contar y mantener un Inventario Nacional de Emisiones de Gases y Compuestos de Efecto Invernadero, el cual afortunadamente no ha sido abandonado del todo por esta administración.
La base de datos de acceso abierto cuenta con información completa de 1990 a 2019. El año 2020 ya está disponible, pero falta cierta información, por lo que la ignoraremos en este análisis. Es importante recordar que el año 2019 tuvo una caída de la actividad económica, por lo que en buena medida se redujeron las emisiones –excepto en el sector energético, curiosamente–. En resumen, la Tabla 2 muestra la evolución de distintos sectores de la economía en generación de toneladas de dióxido de carbono equivalente, mientras que la gráfica muestra un análisis porcentual.
Tabla 2. Sectores obligados durante el Programa de prueba del sistema de comercio de emisiones. SEMARNAT, 2021.
Gráfica. Porcentaje de emisiones de tCO2e por sector. México, 2017 – 2019.
A manera de conclusión, y… ¿cuánto me va a costar?
La pregunta del millón de dólares. Es de esperarse que todas las industrias tengan dificultades para pronosticar el precio de estos instrumentos financieros durante las primeras iteraciones de la siguiente etapa, teóricamente con más actores involucrados y una cantidad limitada de proyectos de mitigación. La información será clave, y el sector energético, particularmente los generadores de electricidad enfrentarán incertidumbres hasta que SEMARNAT publique los detalles. Le prestaremos atención y le responderemos cuando eso suceda, pero por el momento solo nos queda esperar y responder una pregunta que puede ser mucho más valiosa:
¿Ya sabe usted cuál es su emisión anual de toneladas de dióxido de carbono equivalente?
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