Naturaleza jurídica y autonomía de la CRE

Naturaleza jurídica y autonomía técnica, operativa y de gestión de la CRE

Por Rogelio Calderón* para Energía a Debate

En los últimos meses se ha visto y escuchado en las noticias o medios de comunicación en general mucha información u opiniones acerca de un probable “atentado en contra de la autonomía de la CRE por parte del Gobierno de México o de la SENER o que se intenta controlar a la CRE”.

Siendo así, pretendo hacer un planteamiento sobre el tema para proponer un debate y estudio profundo e ir contribuyendo paso a paso en aras de brindar claridad respecto al rol de la CRE y de la SENER dentro de la industria energética mexicana y su desarrollo; sin que esto constituya un posicionamiento, recomendación, opinión legal ni similares.

En los siguientes párrafos presentaré fundamentos jurídicos sobre la naturaleza de la CRE y algunas hipótesis relacionadas con dos situaciones en particular:

1.- La orden que dio la SENER para no publicar tres acuerdos que habían sido aprobados el año pasado, bajo la premisa de que estaba la CRE excediendo sus atribuciones al legislar o pretender definir políticas energéticas, entre otros.

2.- La decisión de la SENER de que la CRE no otorgara permisos de importación de petrolíferos por un periodo determinado, evento que sucedió a principios de este año.

Mi premisa principal es: “Existe la posibilidad de que nos encontremos ante una confusión entre los conceptos de autonomía absoluta o plena, en este caso autonomía orgánica, jurídica, funcional e independencia de alguno o de los Tres Poderes plasmados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) con la noción de autonomía técnica, operativa y de gestión que las leyes le otorgan la CRE”.

Por tanto, es posible también que derivado de esta confusión se piense que la CRE puede actuar sin restricciones, límites o directrices; independientemente del principio de legalidad que nos indica que, en este caso la CRE solo puede ejercer las facultades que expresamente le son concedidas por las leyes, teniendo en cuenta también la jerarquía de leyes, sus limitantes y la naturaleza de cada organismo, ente, órgano, etcétera.

Antecedentes

     Naturaleza: Fundamento 1

Por mandato Constitucional se indica que el Poder Ejecutivo contará con órganos reguladores coordinados en materia energética¹ y en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) vigente, se indica cómo se integrará la Administración Pública Centralizada y cuáles de estos integrantes se encomiendan al mismo Poder Ejecutivo de la Unión como dependencias de la administración pública Centralizada misma, entre ellas las Secretarías de Estado como la Secretaría de Energía (cuyo titular es designado por el Presidente de la República) y los órganos reguladores coordinados en materia energética².

     Naturaleza: Fundamento 2

En la misma LOAPF se describen las atribuciones de la Secretaría de Energía, como son: establecer, conducir y coordinar la política energética del país para el corto, mediano y largo plazos, también supervisar su cumplimiento³, de igual forma se establece que la Administración Pública Centralizada contará con Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, con personalidad jurídica propia y autonomía técnica y de gestión⁴; vale la pena mencionar también que en los transitorios del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el DOF el 20 diciembre 2013 se menciona de igual forma que contarán con personalidad jurídica propia y autonomía técnica y de gestión⁵.

     Naturaleza: Fundamento 3

La LOAPF también nos indica que los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética serán creados por ley, misma que establecerá su competencia así como los mecanismos de coordinación con la Secretaría de Energía y que se regirán por las disposiciones aplicables a la Administración Pública Centralizada y el régimen especial que, en su caso, prevea la ley que los regula⁶.

     Naturaleza: Fundamento 4

La Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética (LORCME) vigente, nos indica que los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética serán ciertas dependencias del Poder Ejecutivo Federal: La Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía⁷; mismas que tendrán autonomía técnica, operativa y de gestión, debiendo coordinarse con la Secretaría de Energía y demás dependencias, mediante los mecanismos que establece el Capítulo VI de la misma LORCME, a fin de que sus actos y resoluciones se emitan de conformidad con las políticas públicas del Ejecutivo Federal⁸; siendo que el Ejecutivo Federal ejercerá sus facultades de regulación técnica y económica en materia de electricidad e hidrocarburos, a través de estos Órganos⁹.

     Naturaleza: Fundamento 5

La LORCME en su texto establece la creación del Consejo Consejo de Coordinación del Sector Energético como mecanismo de coordinación entre los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, la Secretaría de Energía y demás dependencias del Ejecutivo Federal¹⁰; así también su integración y facultades¹¹, entre estas últimas se define una de ellas como sigue, “Analizar casos específicos que puedan afectar el desarrollo de las políticas públicas del Ejecutivo Federal en materia energética y proponer mecanismos de coordinación”¹² .

     Naturaleza: Fundamento 6

La LORCME nos indica también las facultades de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética entre las que se encuentran, emitir sus actos y resoluciones con autonomía técnica, operativa y de gestión, así como vigilar y supervisar su cumplimiento, interpretar para efectos administrativos y en materia de su competencia, esta Ley y las disposiciones normativas o actos administrativos que emitan, otorgar permisos, autorizaciones y emitir los demás actos administrativos vinculados a las materias reguladas; entre otras en apoyo, propuesta y asistencia al Ejecutivo Federal o sus dependencias, principalmente¹³.

     Naturaleza: Fundamento 7

La Ley de Hidrocarburos, la Ley de la Industria Eléctrica y algunas otras, conceden facultades a la CRE relacionadas principalmente con otorgamiento de permisos, interpretación de artículos, tecnicismos, definiciones o asuntos plasmados en la regulación primaria y secundaria de industrias relacionadas con el ramo energético; en la CPEUM se otorgan facultades al Congreso de la Unión para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, energía eléctrica y otros¹⁴ y en la misma LORCME se le otorga la facultad de regular y la tarea de promover el desarrollo eficiente de actividades como transporte por ductos, generación de electricidad entre otros más, debiendo promover la competencia en el sector¹⁵.

Derivado de lo anterior, quiero compartirles las siguientes:

Hipótesis

1.- La CRE forma parte de la Administración Pública Centralizada y es un órgano en el cuál el Poder Ejecutivo Federal delega atribuciones y funciones para que ésta ejerza las facultades de regulación técnica y económica en materias de hidrocarburos y electricidad propias del mismo Ejecutivo Federal.

2.- Para estos fines, la CRE cuenta con las atribuciones de autonomía técnica, operativa y de gestión, PERO debe coordinarse con la Secretaría de Energía y otros mediante ciertos mecanismos a efecto de que sus resoluciones y actos se emitan de conformidad con las Políticas Públicas dictadas por el Ejecutivo Federal que, para el caso de Energía las delinea principalmente a través de la Secretaría de Energía.

3.- La CRE no tiene facultades para legislar en materia de energía ni para dictar políticas públicas en la materia; siendo que tampoco puede contradecir las pdictadas por el Congreso o la SENER, según sea el caso.

4.- El Ejecutivo Federal mediante el Consejo de Coordinación del Sector Energético y otros, tiene la facultad de analizar caso específicos que puedan afectar el desarrollo de las políticas públicas en materia de energía, entre estos es posible que se encuentren las resoluciones emitidas por los mismos Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, debido a la obligación de estos Órganos de emitir sus actos y resoluciones de conformidad con las políticas públicas del Ejecutivo Federal mismo;

5.- Es posible también que la CRE sea un órgano sectorizado ¿de facto o de hecho? por su relación con la SENER y que NO sea independiente de la Administración Pública Federal ni de alguno de los Poderes de la Unión, que tampoco sea una paraestatal ni este descentralizada, desconcentrada y tal vez tampoco pueda actuar libremente sin cumplir con los parámetros y con el ámbito de sus atribuciones al ejercer su autonomía técnica, de gestión y operativa.

6.- La legislación (en general) le otorga ciertas atribuciones a la CRE y por tanto ésta solo puede ejercer las facultades que expresamente le conceden las leyes, dentro del régimen al que pertenece con sus límites correspondientes, que en este caso se nos indica que forma parte de la Administración Pública Centralizada del Poder Ejecutivo Federal como depositaria de ciertas encomiendas y propósitos.

7.- ¿Cuál es la diferencia entre establecer una política, legislar y regular? ¿A quién(es) le(s) corresponde qué? ¿Existen jerarquías entre estos conceptos? ¿Cómo definimos y jerarquizamos el interés público y el privado?

Otras consideraciones

En este orden de ideas, es posible que las dos situaciones que mencioné al inicio de esta nota y otras, NO atenten contra la autonomía técnica, operativa y de gestión de la CRE, ni contra el estado de derecho ni que creen incertidumbre jurídica o cuestión similar que se afirme, debido a que el Ejecutivo Federal únicamente estaría ejerciendo su potestad de vigilar y en su caso alinear las actuaciones de los Órganos que forman parte de su Administración Centralizada con las políticas públicas, todo de acuerdo con la ley.

También quiero señalar que el caso de las 3 resoluciones que la SENER determinó que no fueran publicadas, nos presenta una situación sui generis debido a que las mismas fueron acordadas en los últimos meses del periodo Presidencial anterior y por alguna razón enviadas para su publicación en el actual periodo Presidencial; siendo así aún cuando en aquél momento cumplían con las políticas públicas dictadas por el entonces Ejecutivo Federal, la SENER determinó que no cumplen con las Políticas de este Sexenio.

Interesante es qué, en caso de ser correcta la apreciación de la SENER acerca de que la CRE se extralimitó en sus atribuciones por que estaba legislando o dictando políticas públicas o contradiciendo legislación vigente, políticas públicas, etc… es posible que ni en el periodo anterior ni en el actual, esto esté permitido por la ley.

Por último, vale la pena mencionar que encontrarnos ante lagunas, vacíos jurídicos o leyes imperfectas no es algo impensable ni raro en la legislación mexicana ni de otros países.

Cualquier duda o comentario, estoy a sus apreciables órdenes en: rogelio@huastecaventures.com

*/ Abogado especializado en el sector energético egresado del ITAM y MBA por la Universidad de Texas at Austin. Es business partner de Huasteca Ventures.

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Referencias

¹ CPEUM artículo 28, párrafo 8.

² LOAPF artículos 1 y 2.

³ LOAPF artículo 33.

⁴ LOAPF artículo 43 Ter.

⁵ Primer párrafo del transitorio Décimo Segundo.

⁶ LOAPF artículo 43 Ter.

⁷ LORCME Artículo 2.

⁸ LORCME Artículo 3.

⁹ LORCME Artículo 4.

¹⁰ LORCME Artículo 19.

¹¹ LORCME Artículo 20.

¹² LORCME Artículo 21.

¹³ LORCME Artículo 22.

¹⁴ CPEUM Artículo 73, Fracción X.

¹⁵ LORCME Artículos 41 y 42.